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论行政规划变更的司法审查强度

发布时间:2022-03-23 11:02:10 | 浏览次数:

摘要 在对行政规划的变更进行司法审查时,必然要探讨司法审查的强度问题。本文首先界定了行政规划变更的司法审查的强度的概念,然后,分别从明显违法、裁量瑕疵、利益衡量瑕疵三个方面探究司法审查的强度问题。

关键词 行政规划 司法审查 裁量瑕疵 利益衡量

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-201-01

行政规划变更的司法审查的强度是指行政规划在变更过程中哪些内容与方面应该接受司法审查。关于司法审查的强度,各个国家或地区的用语并不完全相同,英美法系国家多用“ScopeofReview”来表示,译为中文的“审查范围”,而在日本则多用审查界限来表示司法干预行政的程度。①但它们的基本内涵是一致的,司法审查的强度问题即是指审查的范围与程度。由于只有具体行政行为性质的行政规划变更才有诉讼成熟性,因此,本文主要针对具体行政行为性质的行政规划的变更来展开。

对行政规划变更的司法审查的关键在于正确处理司法权与行政裁量权之间的关系。在行政规划的变更中,行政机关拥有较大的规划裁量权,但法官通常都欠缺专门技术知识,往往需要鉴定专家的协助,因此,在没有明显的裁量、衡量瑕疵及明显违法的情况下,法院不应对计划之内容进行实质审查。笔者认为可以从明显违法、裁量瑕疵、利益衡量瑕疵三个方面对行政规划的变更进行司法审查。

一、对行政规划变更中的明显违法的审查

行政主体在对行政规划进行变更时,若出现了明显违法的情形,当然要受到司法机关的审查。明显违法是指行政规划的变更出现可严重的瑕疵,已经偏离了法律的基本要求,丧失其内在合法性。行政规划变更的明显违法情形具体包括:无法律依据而作出的规划变更、无管辖权而作出的规划变更、不遵守硬性的程序性规定而作出的规划变更等。

对于违法变更的行政规划行为,司法机关应该对其进行严惩。例如:对行政相对人已进行前期投资的工厂毫无缘由地作出变更决定,中止工厂的建设,会对利害关系人的利益造成重大损失,法院即可对规划变更的法律依据进行审查,要求行政主体说明理由。对于违法变更行政规划的有关主体,司法机关应该追究他们的法律责任,通过责任机制来有效遏制行政规划变更中的违法行为。

二、对行政规划变更中的裁量瑕疵的审查

规划裁量权的行使应遵守一定的界限,否则就构成裁量瑕疵。德国联邦行政程序法第40条中明确规定:“行政机关被授权依其裁量行为时,裁量活动必须符合授权目的,且应遵守法定的裁量界限。”若行政机关不遵守这些约束,其活动就存在“裁量瑕疵”,行政法院此时有权监督裁量约束的遵守。②在行政规划的变更中,某些类型的裁量瑕疵必须接受司法审查,其主要包括以下三种情况③:

第一,裁量的滥用。它是指裁量之行使不合乎授权目的,或是用不适当的方式来行使裁量权。其典型情形为在行政规划的变更中考虑了不应予以考虑的因素,忽略了应当予以考虑的因素。

第二,裁量的逾越。它是指规划裁量权的行使逾越了法定的限度。在行政规划的变更时,法律已规定了行政机关的权限范围,若行政机关却超越此范围进行规划的变更,往往会违背“法律优越”原则,造成下位规划与上位规划之间的冲突。

第三,裁量的怠惰。它是指行政机关以消极性的或不作为的方式行使裁量权。比如:对于已制定的行政规划,因形势的变化或原有规划存在不合理之处,确实需要变更,行政主体却不履行法定职责,仍然继续实施原有的行政规划,不积极行使规划的裁量权。

三、对行政规划变更中的利益衡量瑕疵的审查

在行政规划的变更中,行政机关被法律赋予了计划者的权衡空间。创造自由的后果是司法控制强度上的降低,法院那只能审查行政计划者在行使计划者的权衡自由时是否遵守了法定界限。在这当中,司法审查的重点是利益权衡,尤其是利益权衡中的瑕疵及其影响。④为此,我们有必要将利益衡量瑕疵的审查单独提出来论述。

对于利益衡量的瑕疵,德国司法界提出了一个与裁量瑕疵理论类似的权衡瑕疵理论,区分出四种权衡瑕疵,值得我们借鉴。具体来说,包括以下四种瑕疵⑤:

第一,权衡片面。只有在权衡材料完整全面的情况下,才能进行利益权衡。这就要求在对行政规划的变更时,要做好收集整理利益权衡材料的准备工作,以确保考虑利益的完整性和对利益理解的正确性。当衡量材料存在瑕疵时,司法机关可对于其进行审查。

第二,衡量武断。对重要的利益应当实事求是地进行客观的判断。如果行政机关在规划变更的过程中未考虑必须予以考虑的利益,我们就认为其违反了利益衡量方面的要求,此时,司法就具备了介入的必要性。

第三,衡量疏漏。行政机关在对规划进行变更时,要全面考虑变更规划对公共利益和私人权益带来的影响,不能疏漏任何利害关系一方的利益。行政主体最终作出的变更决定,应该是对各方利益的重要性权衡后的结果。

第四,衡量失调。对冲突利益的衡量应当与利益本身相称。也就是说,某种利益本身具有非常重要的地位,行政机关在利益权衡中也应将其置于较为优先的位置进行考虑。行政主体在对规划变更时,不能将不重要的利益看作重要的利益,反之,也不能将重要的利益看作不重要的利益。

注释:

①王名扬.美国行政法.中国法制出版社.2005年版.第668页.

②[德]哈特穆特·毛雷尔著.高家伟译.行政法学总论.法律出版社2000年版.第413页.

③陈新民.中国行政法学原理.中国政法大学出版社.2002年版.第154页.

④⑤[德]汉斯·J·沃尔夫,奥托·巴霍夫,罗尔夫·施托贝尔著.行政法(第二卷).商务印书馆.2002年版.第250-251页,第265-266页.

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