义务教育课后服务政策执行困境及策略（范文推荐）

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义务教育课后服务政策执行困境及策略 [摘 要] 我国义务教育课后服务政策经历了从部分城市自下而上地自发探索到国家层面自上而下地顶层设计和整体推进的过程。在义务教育课后服务政策执行过程中，遭遇资金不足、校方积极性不高、延长时间不够、覆盖面不广等多元困境。依托已有案例分析，义务教育课后服务要及时修正调适，立法明确公共属性，明晰国家和地方的职责划分，进行政策统筹和财政支付，平衡区域之间差异；衡定评价标准和提供多样化模式，充分利用学校场地、师资力量、社区服务等资源，提供覆盖城乡的优质公共产品，满足人民群众日益增长的义务教育课后服务需求。

　　 [关键词] 课后服务；公共教育产品；政策执行；教育志愿者 为缓解义务教育阶段放学过早产生的“校内减负、校外增负”难题，延时性质的义务教育课后服务政策出台。课后服务关涉义务教育的教育公平，经历了由局部到整体的实施过程。南京等城市 2003 年即试 行弹性离校灵活设置放学时间，国家层面则于 2017 年正式出台了义务教育课后服务政策。2021年部分地区将服务项目延伸至暑期托管，服务内容和影响范围越来越大。义务教育课后服务政策在执行过程中，既要面临复杂的外部政策网络关系，又要应对校外市场化培训机构的竞争，还要承受社会和压力集团的质疑。从政策执行效果来看，义务教育课后服务政策尚难以有效涵盖乡村区域，亦难以满足家长和学生的多样化需求。有鉴于此，本研究旨在深入挖掘义务教育课后服务政策执行中遭遇的困境，理性分析困境背后的多元成因，着力构建提升义务教育课后服务政策执行成效的具体策略，藉此更好地满足人民群众日益增长的义务教育课后服务需求。

　　 一、义务教育课后服务政策执行困境的基本表征 政策制定后并不会自动实施，而需要从技术理性角度整合资源、分析周边情境变化、回应民众需求和促成政策目标实现。我国教育部门推出的义务教育课后服务政策在执行过程中并非一帆风顺，而是遭遇了一系列困境。

　　 （一）内涵界定不够清晰，服务涵盖范围有限 课后服务是在政府倡议和督导情境下，义务教育等服务主体为纾解学生接送难问题，援引社区或其他非营利组织力量，通过构建课后服务教室等方式，在义务教育时长之外提供的益于学生身心发展的延时服务。课后服务制度是减负政策后的纠偏，目前社会对课后服务的需求程度较为迫切，原因在于：第一，核心家庭日益增多，父母上班与学生放学时间形成难以调和的矛盾。第二，数亿农民进城务工，随行子女和留守儿童面临无人接送难题。第三，有超过 2 千万孩子生活在单亲家庭，此类群体对延时放学有较强需求。第四，残疾儿童和贫困家庭有延时放学和融入社会的需求。课后服务前期实践主要是地方政府推动，如成都等地政府部门与社区、公立学校合作，长春弹性离校是人大议案通过、教育部门配合实施，契合自下而上的政策实施模型。到了 2017 年，教育部颁布了《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》（以下简称《意见》），指出需要厘清课后服务政策本身的内涵，让地方执行有章可循。从政策执行来讲，某城某地的单项政策初衷和侧重点各有不同，标准化服务无从谈起；国家层面依靠教育部门推进，缺乏国家宏观立法、整体战略规划和差别化服务，政策制定者对课后服务的内涵并未做出清晰界定，没有针对不同群体制定分门别类的办法，尤其缺乏财政支持和政策衔接的举措，这会给政策效果带来不利影响。

　　 课后服务涵盖范围有限。我国各地课后服务多集中于发达地区或省会 城市，在中等以上城市都没有实现全面覆盖；县域和偏远乡村由于财力不足等原因，更是“春风不度玉门关”。《2019 年基础教育发展调查报告：政策分析篇》指出，“全国有 36 个大中城市 66.2%的小学、56.4%的初中开展了课后服务，43.2%的小学生、33.7%的初中生自愿参加了课后服务”，参加比例仍有提升空间；全国共有 4 个直辖市和 293 个地级市，参与城市比例约为 12.12%；2020 年疫情原因导致教学秩序受到影响，基础教育发展调查报告无相关数据，2021 年参加课后服务的比例有所提升，“全国共有 10.2 万所义务教育学校开展了课后服务，6496.3 万学生、465.6 万教师参与了课后服务；城区学校覆盖率为 75.8%，学生参与率为 55.4%，教师参与率为 62%，部分大城市课后服务学校覆盖率超过 90%”，大城市参与率较高，2800多个县级区域未提及，覆盖面和供给能力不足。

　　 （二）区域推进情况不均衡，城乡水平差异巨大 “政府的理性或行动能力不足，导致教育公共服务供给匮乏。”我国地域教育环境、城乡教学条件差异明显，地方政府支付能力和付出意愿也不尽相同，迄今有能力推行课后服务的主要是发达城市，政策网络呈现极大的复杂性和不均衡性，其中西部区域执行情况普遍不理想。由于经济水平和操作方法差异，各地课后服务的执行情况千差万别，有的地方拨款后缺乏监管，具体事项交由学校自管自办；有的学校没有实施细则且应付了事，教师任务仅是看管自习。在复杂的行政生态 环境中，中央和地方、家庭和教师作为利益相关者，彼此之间形成博弈关系，公共选择似可对公共产品的分配形成影响，资金匮乏则对课后服务形成阻滞，甚至引发连锁效应，课后服务要因地制宜和兼顾公平；加上不同区域自身条件不同，区域内部也面临场地匮乏、人员参与不足等限制，即便是混合生产供应产品也与财政支出关系密切，这成为课后服务推行乏力的重要原因。区域差异并非片刻就能弥合，起点公平和机遇公平十分必要。欠发达地区家庭也有服务需求，靠对口支援并不可持续，需要国家层面推进整体协调。

　　 城乡鸿沟是课后服务面临的问题。课后服务几乎影响到每个核心家庭，能否提供完善的课后服务，检验着政府的决策能力和服务水平。在政策网络结构中，中央政府和地方政府掌握着话语权，乡村区域的群体影响力相对较小。“我国农村义务教育是明显的薄弱环节，留守儿童的教育问题是农村教育发展不足的问题。”从城乡差别而言，城市孩子只要付费尚有机构接纳，农村孩子则经常无处可去。基于代议制追溯，较长时间内乡村代表的比例低于城市，城乡话语权一度处于失衡状态，乡村基础教育水平显著落后，课后服务落实也远远滞后，且又缺乏相关发声渠道，往往成为被遗忘的角落。教育部基础教育司司长吕玉刚在2021年7月13日召开的新闻通气会上介绍了义务教育课后服务相关情况。他表示，要确保今年“秋季开学后实现义务教育学校全覆盖，努力实现有需要的学生全覆盖”，这与我们提出的“将课后教育纳入公共服务体系”的政策建议相契合。课后服务全覆盖也应包 括乡村区域全覆盖，但面临时间紧任务重的境况，政府部门自我加压的气魄值得赞赏，执行情况有待核验。

　　 （三）中小学缺乏参与动力，教师参与热情有待提升 学校是理想的课后服务提供者，却缺乏参与的积极性，而且学校容易形成自成一体的孤岛，没有动力引入第三方机构参与。公立学校场地设备是国有资源，会产生水电费、设备损耗等支出，校方有资源共享后无法控制的担忧；学校若主导课后服务事宜，将面临日常教学任务之外安全责任的羁绊，自然不愿涉足主业之外的事宜。出于以上担忧，有学校在课后将校园清场，学生在操场活动或教室写作业也不被允许，这样做固然方便管理，却显得不近人情。由此产生困窘之状：一方面，家长为保住工作而别无选择，不得不在放学后将孩子托付给老人乃至陌生人；另一方面，用纳税人所供资金建成的学校活动场地、教学设施等闲置不用，造成资源巨大的浪费。因此，需要政府审视民众诉求，通过法律规定和公共政策促使学校参与课后服务。纯粹拨款也难以有效解决问题， “单纯依靠财政投入增加无法突破公共服务的成本限制”，法律援助和课后服务都是如此。换言之，如果不充分调动社区及公益组织和家长的积极性，终究会难以为继。因此需要发挥中小学主渠道作用，系统整合国有教育资源以助益基础教育发展。

　　 课后服务意味着在岗时间延长，教师积极性不高。教师契合课后服务 角色，实际上也主要是教师参与。从责任分工和思维定势来讲，教师主要负责义务教育时长，其他时间并非管辖范围。当前面临的问题是课后服务标准不明确、补偿待遇较低、无私奉献成分较多，一定程度上损害了教师群体利益。从趋利避害角度来讲，除非有极大的博爱之心，而单凭爱心开展弹性放学难以持久，教师必然存在抵触情绪。抽样调查表明，66.7%的哈尔滨教师和 68.9%的杭州教师不愿负责弹性离校可予以印证。对课后服务政策跟踪分析，2018 年 8 月，北京宣布义务教育阶段匹配校内托管班后，10 月对昌平区天通苑某小学五年级学生调研，发现统计口径是 5 天全部参加或压根不参与，附带条件的做法导致报名者寥寥。北京 2018 年 9 月公布《关于加强中小学生课后服务的指导意见（试行）》，12 月对朝阳区惠新里小学一年级学生调研，获知未执行弹性离校政策；对东城区青年湖小学调研，已执行弹性放学政策且自由选择参加时间。2021 年北京执行暑期托管制度，7 月人大附中朝阳学校小学部发布通知，暑期托管时间为 8月的 12 天，建议报名后一般不退出。可见，北京区域至少在初期课后服务自由度较大，执行程度主要与校方和教师的态度有关，利己角度的政策变通和选择性执行情况并不鲜见。

　　 （四）政策效果难以评估，多样化需求未能兼顾 课后服务尚处于起步阶段，效果不尽人意。课后服务作为解决三点半难题的补救性措施，要对服务内容、供给主体、受益对象、服务质量 进行统筹分析，明确从中央到省、市、县及行政部门的权利责任、拨款比例，课后服务的成效考核和学生的体验收获等也要形成科学的评价体系。当前课后服务政策执行的自由裁量权较大，中小学提供的服务较为单一，教师主要是监督孩子自习、阅读或者做作业，家长学生对服务形式满意度不高。课后服务的政策初衷显然并非把学生从课外辅导班挪到教室，而有更深层次的教育公平等方面之考量。从经济效益来讲，课后服务显然不会盈利，甚至可能因为达不到家长预期、学校简单应付、教师消极怠工而引起误解。长远而言，课后服务旨在破解家长接送难问题，是利国利民的好事。不过，政策变迁往往牵一发而动全身，若无法提供优质课后服务，则会连带打击生育积极性，进而不利于国家永续发展。

　　 课后服务政策处于探索阶段，未兼顾多元化需求。我们常常满足于义务教育的成就，对上课前、放学后等课外服务关注不够，这是精细化程度不够的表现。抽取南北各城市样例可窥一斑，如大连市沙河口区“约 40%的家长希望孩子能在父母下班前留在学校”；“南京近 60%的家长在傍晚五点半甚至更晚才下班”；“武汉市小学生托管需求调查中，需要占比 55.5%；广州市小学生托管需求调查中，需要占比为47.5%”。目前供应的课后服务针对性不强，仅实现了家长接送方便的初级目标，效果比课外辅导班差距甚大，距离成长发展目标甚远。课后服务并未做到有的放矢，双职工家庭、单亲家庭的需求并不一致，学习困难儿童和有特长学生的目标也迥然相异，如为让学业困难学生 融入课堂而适当补课未尝不可；另有残疾儿童原本就入学不便，若社会不能施以援手，可能整个家庭将陷入绝望。减负政策已执行二十多年，思维惯性并非某项政策所能扭转，因此要探索课后服务供给失衡的原因，丰富课后服务的内容形式和制定个性化方案，让更多家庭从中受益，稳固家庭结构和维护社会稳定。

　　 二、义务教育课后服务政策执行困境的成因解析 学校是社会的基础，社会是学校的支撑。义务教育课后服务政策若先天不足，后续补丁只会越打越多。义务教育课后服务作为准公共产品，缓解了社会和家庭压力，却受各种不利因素辖制而形成了多元化的执行困境，因此要深入考察困境背后的成因，以便于针对困境开展靶向治理。

　　 （一）国家宏观引导不够，配套服务措施不足 《义务教育法》第七条规定，“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制”，这与美国认为教育是地方的责任异曲同工。当然，美国联邦政府并未 对公共教育外的时长置之不理，主动回应民意和制定课后服务法规。国家层面振臂一呼，地方层面才有章可循；如美国“联邦政府法案可促进政策在州级政府层面的迅即推广”，以便提升政策覆盖面。我国对课后服务充分重视，国务院 2018 年《关于规范校外培训机构发展的意见》要求进行课后服务探索；更高层面的国家中长期教育改革和发展规划纲要则并未重视，课后服务毕竟关涉社会与教育之间关系调整，宜采取合适途径纳入课后服务内容。再则，课后服务政策落到实处才能为民众带来益处，当前宏观层面更多强调整体推进和地方义务，对于中央和地方之间的权责义务并未明确划分，并未提及资金来源和条件保障等，诸多事项由地方或学校自行定夺，这会导致课后服务难以均衡发展。

　　 课后服务并非单项政策，需要充足的条件保障。法国整合教育服务资源，“为父母提供既适合其收入来源又适宜儿童发展的照看机构，支持父母在工作和看管孩子之间做出选择”；日本政府“将儿童课后照顾服务纳入公共福利体系”，以此减轻家庭负担和缓解少子化问题。我国课后服务涉及的机构、人员和资源林林总总，需要地方政府和教育部门协同配合，整合卫生、公安、市场监管等多方资源；必须解决课后服务场地、学生安全保障、人员工作时长、看护人员责任、延时耗费等方面问题。我国目前课后服务由教育部门主推，其他部门的协作并未及时跟进，亟需克服各管一摊和放任自流心态，及时问责懒政现象。再则，课后服务政策制定需要广开言路和畅通沟通渠道，通过 听证会或集中访谈等形式征集意见，分析可...

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