我国教育行政职能变革：趋势、难点和对策

摘要：作为公共行政的一个重要部分，我国教育行政体制改革的重要环节是教育行政职能变革。本文分析了我国教育行政体制改革走向公共“治理”的趋势，并以上海市浦东新区教育“管办评”分离与联动为例，对我国教育行政职能变革的难点，从培育和发展教育中介组织、提高学校自主发展能力、提高公众参与教育的能力、打造服务型教育行政组织等方面提出了相应的对策。

关键词：教育行政；职能变革；“管办评”分离与联动；趋势；问题；对策

中图分类号：G46文献标识码：A文章编号：1009-010X(2008)11—0004-04

一、教育行政职能变革：从传统公共行政走向公共“治理”

在知识经济的今天，人们对优质教育的需求日益增加、社会经济发展对创新型人才的需求日益旺盛，教育开始从规模发展走向内涵提高、从基本普及走向质量提升、从满足共性到追求个性。在这样的挑战面前，我国传统教育行政的弊端开始呈现，如教育财政投入不足、教育行政组织效率低下、教育公平难以实现、素质教育难以深化、公众对优质教育的需求得不到满足、权力的监督和约束机制不健全等。这些阻碍教育发展的制度性障碍促使我国教育行政体制改革不得不从转变教育行政职能人手，逐步走向公共“治理”的教育行政范式。公共“治理”诞生于20世纪70年代末，这场质疑官僚制的政府改革运动在西方国家蔓延开来，各国开始重新调整国家和社会、政府与市场的边界，寻求政府、市场与社会的平衡发展，成为西方政府改革的共同特征。进入90年代后，全球化、民主化以及分权化的社会发展趋势极大地改变了公共管理的生态环境，社会关系日益复杂多变，相互依存的程度不断加深。“更少的统治，更多的治理”(Less government，More governance)成为一些国家改革和发展的口号。

从我国改革开放以来教育行政职能变革的经历来看，主要体现在两个方面：

首先，在政府和学校的关系上，我国开始逐步简政放权，强调学校的独立地位。1993年《中国教育改革和发展纲要》指出“在政府和学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的实体，学校要善于行使自己的权利，承担应负的责任，建立起主动适应经济建设和社会发展所需要的自我发展、自我约束的运行机制”。《教育法》在第3l条中进一步规定“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”。《2003-2007年教育振兴行动计划》第31条要求“切实转变政府职能，强化依法行政，促进决策与管理的科学化和民主化……建立公共教育管理与服务体系。规范教育行政部门在政策制定、宏观调控和监督指导方面的职能，依法保障地方教育行政部门的教育统筹权和学校办学自主权……”，“建立现代学校制度……逐步形成‘自主管理、自主发展、自我约束、社会监督’的机制”。全国各地纷纷开始进行现代学校制度、校本管理、校本课程、校本研训等实践与探索。

其次，在政府和社会中介组织的关系上，1993年中共中央、国务院在《中国教育改革和发展纲要》中明确指出“为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证，要建立健全社会中介组织，包括教育决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用。”1999年6月发布的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出“在高中以及以上教育的办学水平评估、人力资源预测和毕业就业指导等方面，进一步发挥非政府的行业协会和社会中介机构的作用。”在国家的鼓励和推动下，一批承担教育督导评估、决策咨询、信息管理、考试认证、资格评审等功能的教育中介机构形成。

二、浦东新区教育“管办评”分离与联动的实施状况

作为浦东新区综合配套改革的一个重要组成部分，浦东社会发展局于2005年开始逐步形成新区教育“管办评”分离与联动的改革方略，努力构建“政府宏观管理、学校自主办学、社会提供专业服务”的基本模式。其中，“管”指明确政府的管理职能是区域教育事业规划、区域教育资源的合理配置、区域教育经费的投入、区域公共教育政策的设计、区域教育质量的监控；“办”指学校或专门机构办教育，解决学校办学自主权，进一步完善学校法人治理结构，实现权力制衡；“评”则包括政府督导室和社会的评估机构以及社区参与学校评估。

(一)浦东新区教育“管办评”分离与联动的实施策略。

1、找准定位，不断转化政府职能。

浦东新区将政府管理教育的主要职能定位在：(1)为全区教育发展做好事业规划与政策设计，建立全区教育投入保障机制，提高各阶段教育生均公用经费标准，实行义务教育全免费制度；(2)制定教育资源配置标准，促进城郊教育的均衡发展；(3)建立公众参与、专家论证、政府决定相结合的公共教育决策机制。建立重大教育决策的审议制度和听证制度，提高公共教育决策回应公众和社会需求的能力；(4)建立教育绩效问责制度，建立义务教育经费预算执行情况的公报与监督制度，实现公共教育财政责任法制化。

2、采取多种形式，培育和发展社会专业组织。

浦东新区按照政府职能转变的要求，梳理社会管理和社会服务职能，积极培育和发展社会专业组织，将可由社会组织承担的事项，归还、转移或委托给有相应能力的社会组织承担。采取公开招标、项目发包、项目申请、委托管理等方式，由政府购买民间组织和社会组织的服务，以契约明确双方的权利和义务，并按契约履行各自的权利和义务，建立以项目为导向的契约化管理模式。如采取有偿委托的形式，先后委托上海成功教育研究所等拥有优质教育资源、有较强管理专业水平的社会专业组织对缺乏自主办学能力且办学水平低、人民群众意见大的学校进行委托管理。目的是把区内外的优质教育资源以各种不同的模式“嫁接”到相对后进(主要是郊区)的学校，通过引入智力资源和知识产品，改变管理效能与学校文化，提高办学水平，并培育和催生新的优质教育资源。

3、创新学校法人制度，提高学校自主发展的意识和能力。

“管办评”的最根本目的就是为促进学校办学质量的提高服务，满足人们对优质教育的需求。因此，在政府、学校和社会中，学校的“办”是核心。浦东新区主要从两个方面人手提高学校自主发展的意识和能力：一是逐步在有条件、有自主办学能力的学校创新学校法人制度，通过建立学校理事会(董事会)和民主管理等形式，建立起自主办学、管理科学、职责分明、权力制衡的法人治理结构。在学校外部，以社区参与和家校合作为突破口，探索构建社区、家庭参

与学校管理的有效机制；二是在教育督导上确立督导评估新理念，强调“以学校发展为本”，即督导评估过程中自始至终必须以学校为主体，调动学校内在驱动力，尊重学校的办学自主权，强调以促进学校提高持续发展能力为督导评估的根本目的，强调应依据学校的实际情况制订不同的督导评估标准，“用多把尺量不同的学校”。学校发展性教育督导评估将学校和校长推上了自主办学的主体地位，促使学校从本校实际出发，积极探索和建立设定最佳发展目标、采用最优发展策略、实现学校持续发展的良性运行机制。

4、建立对话平台，实行绩效问责制度。

首先，政府通过建立教育服务标准、明确绩效标准、建立资源协议、明确预算和财务管理要求等，与学校建立绩效管理合约，或与社会专业组织建立委托管理，购买评估、咨询等服务合约；其次，对于政府与学校间的绩效管理合约，政府可以通过教育督导或购买第三方专业评估组织的专项评估，对合约方学校服务提供状况进行客观评估，并建立问责机制；最后，对于政府与社会专业组织间的委托管理绩效合约，政府也可通过购买第三方的专业评估，对委托合约方的管理服务绩效进行客观评估，并建立问责机制。同时政府也可以通过了解被委托管理的对象的意见来丰富问责内容。

(二)浦东教育行政职能变革顺利推进的必要条件分析。

经过三年大胆探索，浦东政府将教育行政职能转化作为一个系统工程来抓，找准了改革中的关键要素，并分别采取策略，为改革改善条件。从其实施过程来看，以下四个条件在相当程度上决定了浦东教育行政职能的顺利转化。

1、发展成熟的教育社会组织。

浦东实行教育“管办评”分离与联动，就是要形成政府、市场与社会三者间的合理互动。政府职能的转变与中介组织的发展是相互促进、协调发展的，政府职能的转变，为教育中介组织提供了赖以生存发展的空间。教育社会组织的发展与完善也是教育行政职能转变的关键，是实现教育共同“治理”的现实基础。

2、自主发展意识和能力较强的基层学校。

在政府、学校、社会组织的三角关系中，学校的发展是关系的核心。随着教育改革不断深化，学校的“教”与“学”已经成为基础教育的核心。在保障学校办学自主权、教育行政组织逐步退出“统治”地位的同时，学校是否具有自主发展的意识和自主发展的能力则是改革成败的关键。

3、配套的改革环境。

自2005年开始试点以来，浦东综合配套改革以深化行政管理体制改革为重点，进一步明确和强化政府的核心职能，努力建设服务政府、责任政府和法治政府，取得了较为明显的成绩。这为教育“管办评”分离与联动营造了良好的改革环境，如减少审批事项、优化审批流程、提高审批效率，从“重审批”到“重管理、重服务”；扩大市民参与社会管理的渠道，新建的市民中心专门为各类社会中介服务组织和市民留出了活动的空间，形成市民参与社会管理、社会服务的有效机制。同时，新区政府通过政务网站、“区长网上办公会”等虚拟平台，加强与市民和社会的沟通交流。

4、精简高效的行政组织。

首先，浦东已经逐步打造出一支精简高效的行政队伍。目前，浦东拥有上海最大的基础教育规模，学生总数超过26万人，总体规模相当于2个徐汇区，3.5个黄浦区或7个卢湾区。浦东教育行政主管部门是社会发展局，其管理范围包括教育、卫生、体育、人口和计划生育等四大领域，管理对象数量众多。但机关公务员数量只相当于其它区县的1.5个教育局的人数；其次，为了适应“小政府、大社会”的需要，浦东社会发展局设计了扁平化的组织结构。这种结构便于吸收公众信息，贴近公众需求；此外，新区还不断增强社会监督，实施行政效能投诉、效能评估、审批电子监察、首长问责制等新制度，通过建立体制内外的监督机制和评估机制，把政府的行政行为置于全方位的监督下，使政府的行为变得更加规范、透明、廉洁、高效。

三、我国教育行政走向公共“治理”的难点和对策

公共“治理”抛弃传统公共行政的垄断和强制性质，强调政府、学校、社会组织、团体和个人的共同作用，并充分挖掘政府以外的各种管理组织的潜力，重视网络社会各种组织之间的平等对话，强调要建立起系统合作关系。从我国的客观现实来看，要实现教育的公共“治理”，还存在着不少难点。如何直面困难，迎接挑战，成为教育管理者必须思考的问题。

(一)我国教育行政走向公共“治理”的难点。

1、教育中介组织发展缓慢。

西方国家的行政改革，是在市场经济发育较为完善的基础上进行的，我国正处于由计划经济向市场经济体制的转型的过程，制度供给严重不足，民间组织也是处于初步发展阶段，还无法承担大量的政府转移出来的公共服务职能。从总体上来看有以下几个方面的缺陷：(1)对政府的依赖性较强。我国绝大多数教育中介组织是在国家主管部门的推动或组织下建立的，与教育行政部门存在着直接的上下级的隶属关系，有的中介机构的人员编制还归属公办系统。这就使得这些中介组织是在政府的指令或要求下开展工作，独立性较差，客观性、公正性也受到影响；(2)专业性不够强，权威性不高。由于往往采用政府委派中介组织人员的方式对中介机构进行组建，影响了专业人员的准入，进而影响了专业性、权威性功能的发挥；(3)相关的法规不健全。

2、我国绝大多数学校自主发展意识和能力不足。

我国现行的公办学校被作为行政层级体系的一个环节，长期以来对政府的依赖导致学校自主发展意识薄弱、自主发展的能力严重欠缺。相当多的学校还是习惯于按照政府主管部门的要求来办学，依赖教育行政部门为其制定办学目标，对其进行资金投入、师资输入、过程领导和管理，接受教育行政部门的督导评估。这种惰性的惯性思维导致了我国教育行政改革往往“一抓就死，一放就乱”，造成政府、学校和社会三方力量的悬殊，阻碍了公共行政“治理”的推行。

3、教育行政组织长期以来形成的组织病症在短时间内难以克服。

首先，在管理内容上，政府对于学校的干预过多过细。这一方面造成政府负担过重，不可避免出现忽视大局，决策失误，政策失灵，效率低下等问题。另一方面导致学校的活力被压抑，滋长学校对于政府的过度依赖；其次，在管理方式上，政府对学校的管理过于直接和微观，主观随意性较强，法治化程度不高；再次，在整个教育体系的运行过程中，政府的权力处于主导地位，权力向度是自上而下的。学校作为教育机构，只是教育行为的承载者。

4、公众“参教”能力欠缺。

公共“治理”是在政治社会向市民社会过渡的过程中逐步诞生的，强调政治国家和公民社会的良好合作。公共“治理”要实现“善治”，离不开政府，但是更离不开公众。善治的过程就是还政于民的过程。政府和公众合作成功与否的关键是公众参与教育决

策、管理和监督的权力和能力。从我国现实情况来看，受各种因素影响，公民作为受教育权的享有者，其教育知情权、参与权、表达权、监督权等没有得到保障，参与教育行政和管理的能力也比较欠缺。权利和能力的双重缺失阻碍了政府与公众之间伙伴关系的形成。

(二)我国教育行政走向公共“治理”的对策。

1、积极培育，提高教育中介组织的专业性、独立性和权威性。

一是建立健全教育中介组织法规，规范其性质、宗旨、作用、准人资格、组织形式和职能、隶属形式、活动形式、法律责任、人员素质等；二是加强对教育中介组织行为的监管，防止行为错位；三是政府职能部门应委托第三方对民间组织和社会组织的能力和绩效进行评估，做到对民间组织和社会组织在政社合作前有资质审查，在合作过程中有跟踪调查，在合作完成后有社会绩效评估，形成公开、公平、公正的优胜劣汰竞争激励机制。

2、加强引导，促进学校自主发展意识和能力的提升。

中国教育发展和改革的历史表明，政府和学校的关系并非简单的“统”和“分”可以解决，学校内部良好的自我运行、自我管理、自我约束的体制是保障教育行政体制改革成功的关键。因此，建议一是进一步确定学校独立法人的地位；二是通过科学有效的督导评估，引导学校自我发展，提高其自我规划、自我评估、自我管理的能力；三是加强校长和学校教职员工的培养和提高，增强其责任意识和自我发展的意识及能力。

3、加强内部建设，打造服务型教育行政组织。

首先，设置合理的组织机构，设计科学的管理程序，开展灵活的管理活动，降低管理成本，提高管理效率和效果；其次，制度保障是根本，要逐步建立科学严格的决策责任追究制、公开明晰的行政执行责任制、客观公正的政策评估责任制、行政过错追究制等，健全行政监察制度，通过制度来提高行政人员的责任感；再次，加强对教育行政人员的培养和培训，使其树立为学校、为人民的教育服务的思想，提高行政素养，完善自身知识和能力结构。

4、提高公众“参教”能力，形成政府—公众的良好合作关系。

首先，保证公众的教育知情权，使其有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，包括法律法规、政策条例、政策实施、行政预算、公共教育开支等，从而能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督；其次，不断丰富参与形式，如召开讨论会、座谈会、听证会、咨询会、提案等，发挥公众的参与权、表达权；再次，要重视公众的意见，提高回应度。