关于“民办教育促进法”的几点思考

“民办教育”和“民办学校”分别是对中国“社会力量办学”和“社会力量办学机构”的统称,是中国经济体制改革和社会发展的产物。民办教育、民办学校在改善中国当代教育公平现状、缓解社会紧张就业压力与构建社会主义和谐社会等方面发挥着重要作用。综观西方国家民办教育发展并走向发达的进程,教育立法已经成为现代国家教育发展的一个显著特征,要想引领中国民办教育向更加健康、高效、快速的方向发展,大力发展民办教育,首先必须加强民办教育立法。

一、关于民办教育的立法进程

1982年,第五届全国人大第五次会议通过的《宪法》明确规定:国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。

1987年,教育部颁布了《关于社会力量办学的若干暂行规定》,中国的民办教育走上了有法可依的法制轨道。

1997年,国务院颁布了《社会力量办学条例》,这是一部规范民办教育的重要行政法规。

1998年,九届全国人大将民办教育的立法工作列入了本届人大的立法规划。

1999年,全国人大教科文卫委员会会同政府有关部门组成了民办教育立法领导小组,开始了起草工作。经过4年的调研、论证,2002年6月《民办教育促进法(草案)》正式提交九届全国人大常委会第28次会议审议。2002年12月28日,第九届全国人民代表大会常务委员会第31次会议审议通过了《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《促进法》),并于2003年9月1日起施行。

2004年2月25日国务院第41次常务会议审议通过了《民办教育促进法实施条例》。3月5日,温家宝总理签署发布了《民办教育促进法实施条例》,并于2004年4月1日起正式开始实施。

二、《促进法》的具体规定

《促进法》对民办教育发展指导方针、民办教育的办学性质、民办学校的产权、师生权益、合理回报等问题都做了明确的规定。

1.民办教育发展指导方针。民办教育发展在《促进法》中,国家第一次使用了“民办教育”和“民办学校”的概念,取代“社会力量办学”和“社会力量办学机构”。这两个概念的确立,一方面统一了非政府办学的称谓,另一方面也确认了民办教育在我国教育中的地位,反映了国家在教育观上的转变,也体现了国家对民办教育的重视。《促进法》也对我国民办教育发展的“十六字方针”:积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理做了适当调整,调整为“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”。将“加强”两字改为“依法”,充分反映了我国教育行政职能的变化,有助于实现各地对民办教育的一致性和统一性、减少了政府管理行为的随意性。

2.对办学性质的规定。对民办学校性质的认定是大家都很重视的一个问题。《促进法》对民办学校的性质也做了明确的规定。第二条:国家机构以外的社会组织或者个人,利用非国家财政性经费,面向社会举办学校及其他教育机构的活动,适用本法。本法未作规定的,依照教育法和其他有关教育法律执行。第三条:民办教育事业属于公益性事业,是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。这样就从法律上确认了我国社会主义教育事业包括“公办教育”和“民办教育”两部分。第三十六条:民办学校存续期间,所有资产由民办学校依法管理和使用,任何组织和个人不得侵占。任何组织和个人都不得违反法律、法规向民办教育机构收取任何费用。第四十六条:民办学校享受国家规定的税收优惠政策。第五十条:新建、扩建民办学校,人民政府应当按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠。教育用地不得用于其他用途。

这样就从法律上确认了“民办教育”也是社会主义教育事业的重要组成部分。肯定了“民办教育”对国家的贡献,规范了政府对“民办教育”的管理。对民办学校的资产保护也起到了法律防范的作用,民办学校的资产由民办学校管理和使用,不允许其他组织和个人侵占。民办教育用地属于公益性事业用地应享受到相关的优惠,且这些用地也不能用于其他的用途。这些具体措施上的规定,一方面反映了国家对民办教育地位的肯定,另一方面也扫清了民办教育发展中的障碍。

3.对产权的规定。民办学校的产权关系到民办学校的生死存亡。产权是产权主体对财产的权利,反映了产权主体对财产的各项权利以及这些权利可能受到的法律约束和限制。《促进法》对民办学校的产权也做了详细的规定。第十二条:申请筹设民办学校,举办者应当向审批机关提交下列材料:(1)申办报告,内容应当主要包括:举办者、培养目标、办学规模、办学层次、办学形式、办学条件、内部管理体制、经费筹措与管理使用等;(2)举办者的姓名、住址或者名称、地址;(3)资产来源、资金数额及有效证明文件,并载明产权;(4)属捐赠性质的校产须提交捐赠协议,载明捐赠人的姓名、所捐资产的数额、用途和管理方法及相关有效证明文件。第三十五条:民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累,享有法人财产权。第五十八条:民办学校终止时,应当依次进行财务清算。民办学校自己要求终止的,由民办学校组织清算;被审批机关依法撤销的,由审批机关组织清算;因资不抵债无法继续办学而被终止的,由人民法院组织清算。第五十九条:对民办学校的财产按照下列顺序清偿:(1)应退受教育者学费、杂费和其他费用;(2)应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用;(3)偿还其他的债务。民办学校清偿上述债务后的剩余财产,按照有关法律、行政法规的规定处理。

《促进法》对财产来源、法人财产权、债务清偿都做了具体的规定,这样民办学校运转起来就比较明晰了。民办学校能够做到心中有数,有法可依。一方面保护了民办学校的权益,另一方面也有利于社会力量办学规范化,保护受教育者的利益。像第五十九条规定的在民办学校财产清偿顺序中,首先就是要退受教育者的学费、杂费和其他费用。这就从法律上保护了受教育者的权益。

4.对举办者、教职工、受教育者权益的保护。《促进法》对民办学校的举办者、教师、受教育者的保护多处都做了法律规定。第五条:民办学校与公办学校具有同等的法律地位,国家保障民办学校的办学自主权。国家保障民办学校举办者、校长、教职工和受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。第三十条:民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇,并为教职工缴纳社会保险费。第三十一条:民办学校教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利。第三十二条:民办学校依法保障受教育者的合法权益。民办学校按照国家规定建立学籍管理制度,对受教育者实施奖励或者处分。第三十三条:民办学校的受教育者在升学、就业、社会优待以及参加先进评选等方面享有同级同类公办学校的受教育者同等权利。

这些规定,从法律上明确了民办学校的教职工、学生和公办学校的教职工、学生有同等的地位。从而从法律层面保护了民办学校的教职工、学生的权益,有利于民办教育的发展。但是因为种种历史的现实的原因,实现以上这些待遇还是有些困难,还有很长的路要走。国家保障民办学校的举办者、校长、教职工和受教育者和公办学校的举办者、校长、教职工和受教育者有同等的地位,如何保护,有哪些具体的措施呢?这些还有待我们思考。

5.合理回报。国家第一次正面肯定了“民办教育”可以取得合理回报。《促进法》第五十一条:民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报,取得合理回报的具体办法由国务院规定。第六十六条:在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法,由国务院另行规定。

从法律上首次明确规定了“民办教育”可以取得合理回报,是国家对民办教育出资的一种奖励。有利于促进民办教育地发展。

三、对《促进法》的疑惑

1.关于“合理回报”的疑惑。《促进法》中提到“民办教育”的出资人可以取得合理回报,可是在《促进法》和2004年出台的《民办教育促进法实施条例》中都没有明确地规定民办教育投资者合理回报的比例,那么什么是合理回报?即使提及民办学校在扣除办学成本、预留发展基金、按照国家规定提取其他必需的费用后出资人可以取得合理回报,那么哪些又是“相关规定”呢?什么是“必需的费用”呢?这些在附则中也都没有说明,从而在操作层面让人无所适从。如到目前为止,上海没有一所民办学校要求合理回报,江西59所民办高校也仅有3所要求合理回报。

《促进法》第五十一条和《民办教育促进法实施条例》第三十八条都规定:民办学校要求取得合理回报的具体办法由国务院有关部门制定。但是,笔者了解到,到目前为止,有关部门还没有做出相关的规定。

2.关于“审批”的疑惑。《促进法》第十三条中规定:审批机关应当自受理筹设民办学校的申请之日起三十日内以书面形式做出是否同意的决定。第十六条中规定:申请正式设立民办学校的,审批机关应当自受理之日起三个月内以书面形式做出是否批准的决定,并送达申请人;其中申请正式设立民办高等学校的,审批机关也可以自受理之日起六个月内以书面形式做出是否批准的决定,并送达申请人。但《促进法》和《民办教育促进法实施条例》却都没有提到审批机关若因一些原因不予批准或在合理期间内不予任何答复,申请人该如何寻求救济的问题。而这又是非常重要的,一方面可以帮助申请人了解不予批准或答复的原因,另一方面也保护了申请人的办学积极性,促进民办教育的健康、有序发展。

从经济学上来说,一种产权结构是否有效率,主要看它能否为在其支配下的人们提供将外部性较大内在化的激励。《促进法》在产权结构上的突破肯定对社会力量办学起到了一定的激励作用。任何一部教育法规颁布的基本原则首先是要能够促进教育事业的发展。《促进法》的颁布肯定有利于民办教育向健康、有序的方向发展,促进民办教育为国家的发展做出更大的贡献。但也希望国家早日出台相关规定,解除人们对《促进法》的疑惑,以保障《民办教育促进法》正确实施,为民办教育的发展扫清障碍。