新形势下消防行政执法工作分析

摘要新消防法的实施,对当前和今后一个时期的消防工作必将起到巨大的推动作用,同时也给消防行政执法工作提出了新的研究课题和更高的质量要求。本文拟从宏观和微观层面,归纳分析消防执法工作中存在的问题和困境,从客观和主观方面总结、挖掘原因,并提出一些对策,供广大的消防执法工作者参考。

关键词消防执法 消防法 行政执法

中图分类号D631 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)03-156-03

新修订的《中华人民共和国消防法》(以下简称新《消防法》)已于2009年5月1日正式实施,这是我国消防工作的一件大事,是时代发展的客观要求。尤其是新《消防法》所做出的多处重大调整和修改,对我国的消防事业将起到重大的推动作用,同时也给消防行政执法工作提出了新的研究课题和更高的质量要求。从当前的施行情况来看,新《消防法》的实施仍然存在一些不容忽视的问题,消防执法工作还面临着一些不易克服的困境,由于新《消防法》施行不久,各地对新修改具体条文的执行尚处于摸索实践阶段,对出现问题的解决对策和措施也没有形成较为完善的处置、执行机制,本文通过对新《消防法》施行后消防执法工作的思考和分析,从客观和主观方面总结、挖掘原因,并提出一些对策,供广大的消防执法工作者参考。

一、当前消防行政执法工作中存在的问题

(一)宏观层面

1.执法理念形式化。首先表现在执法为民思想未落实到具体执法行为中,法治理念、服务理念、疏导理念树立不牢,把执法当作任务、当作目的去完成,而不是把执法作为优化消防安全环境的手段,导致出现为钱办案,以罚代管现象大量存在。其次表现在执法过程中存在临时思想、短期思想。在具体执法工作中急功近利,不注重长远效应,为执法而执法。

2.执法机制建设表象化。一是内部执法监督、过错追究等制度抽象化,导致执法质量考评年年搞,干好干坏还是一个样,制度的抽象化直接导致了激励、奖惩效果不佳,基层执法人员失去动力和热情钻研执法工作面临的新形势、新任务和新要求。二是在社会层面上,消防责任制表面化。单位签订的消防工作责任目标成为一纸空文,失去了对具体工作的指导作用。

3.执法素质浅层化。一是基层大队消防执法人员法律水平不高,执行能力不强,对新消防法确立的执法思想、修订的具体条文理解不透,认识模糊,对一些强制措施的执行方法有误解,对备案抽查制度的标准掌握不准。二是社会单位消防从业人员消防素质偏低,对单位的消防管理质量不高,对一些消防违法行为缺乏敏锐的洞察力,甚至是熟视无睹。三是执法相对人的法律素质逐渐提高,维护自身合法权利的能力水平越来越强,客观上对执法人员的具体执法行为质量提出更高要求。

4.执法社会环境复杂化。一是执法阻力普遍存在,说情风、行政干预等因素一定程度上影响了执法质量。二是执法舆论氛围不浓,消防法制宣传的覆盖面不广、不深,公民对消防法制体系缺乏体统具体的认识,消防法制意识较为淡薄。三是社会单位主体意识不强,无意识违法现象大量存在。

5.执法力量与执法任务两极化。一是消防执法队伍人员少,不稳定。基层大队部队编制人员较少,且流动性大。二是执法任务日益繁重,随着社会经济的不断发展进步,消防执法的任务将更加艰巨,新消防法后的执法案源急剧增加,执法人员减少与执法任务加重形成日益鲜明的两极化现象。

(二)微观层面

1.执法人员对法律、法规、规范条文学习不深,认识不全,运用不活。新消防法从立法宗旨、指导思想到规定具体的违法行为,较之以前都有一些质的区别。公安部相继出台了一些配套规章,进一步规范、明确了消防行政执法行为。基层部分执法人员对这些法律知识的认知相对肤浅,直接影响了执法质量。

2.执法实战技法掌握不牢。一是重实体,轻程序,重结果,轻过程。部分办案人员在执法过程中,只注重处罚的结果是罚了多少钱,拘留了多少天,而对行政执法的程序却不讲究,忽视了执法相对人应该享有的权利,造成了执法过程中的程序不合法。二是对证据的重要性、合法性、关联性认识不足,对违法事实应具备的要素调查不清不全,对口头传唤和书面传唤混淆使用,或者重复使用,三是对具体违法行为的适用条文运用错误,不能准确把握违法事实的违法实质,有的案由与违法事实不符。

3对行政强制措施理解不透。一是对强制措施认识不足、经验不足。大多数执法人员还没有认识到实施行政强制措施是一种硬性强迫和压制相对人的执法行为,对强制执行可能遇到的问题和困难估计不足。同时,由于消防机构执行强制措施的经验不足,在执法方式、方法上了解不多,在实施过程中出现执法过错的几率也会加大。二是强制措施可能会滥用。由于强制执行可操作性强,执法成本低,效果明显,具有法律威慑力,部分执法人员可能会以此为尚方宝剑,超范围适用强制措施,侵犯公民、法人的合法权益。三是群众易产生抵触情绪。消防强制执行是一项新生事物,让社会各界理解和接受还需要一个过程。同时,行政强制执法是一种强力行为,可以使相对人产生痛苦的感觉和厌恶的情绪,如果使用不慎,轻则引发人们的抵触情绪和逆反心理,重则可能将消防部门推到矛盾的焦点,引发意外事件,加剧社会矛盾。近年来,因行政机关执法不当频频引发的群体性事件和袭警事件给我们敲响了警钟。

二、综合消防行政执法中存在的上述问题与隐患,笔者试从客观和主观两个方面分析其存在的原因

(一)客观方面存在的原因

1.良莠共存的执法环境影响了执法质量的提高。执法环境包括执法的法律环境和社会环境。在法律环境方面影响执法质量的有:消防法律规范尚不健全,已有的法律法规规定过于原则,缺乏可操作性。在社会环境方面影响执法质量的有:地方利益、部门利益、长官意志、关系因素、人情因素等片面因素过多,长远利益与短期效益、社会稳定与严肃执法等分寸难以把握。

2.旧的管理体制束缚了执法质量的提高。随着社会进步,经济的发展,各种大型集资贸易市场、公共娱乐场所、高层地下建筑、易燃易爆场所等发展迅速,但消防行政执法人员不足与所管辖范围增多的矛盾越来越突出。人员少、任务重、重点单位多,给监督管理带来一定困难,延用旧的管理体制根本起不到监督消除隐患的目的。

3.淡薄的法制意识阻碍了执法质量的提高。社会单位消防执法工作相关人消防法制意识淡薄,导致火灾隐患和违法行为持续滋生。通过检查发现,许多单位的消防安全责任人消防法制意识淡薄,不了解或者不主动了解消防法律规定,对内部消防安全管理疏于督导,导致火灾隐患整改-反弹-再整改-再反弹的现象持续发生,部分单位由于火灾隐患长期得不到整改,已经积累到十分危险的地步

4.过多的行政干预制约了执法质量的提高。行政干预过多,导致执法程序发生中断或监督检查不到位。往往一个场所,掺杂了各级领导的各种社会关系,其中不乏党政机关、社会地方势力的干预。在处理一些火灾隐患和违法行为的过程中,往往由于这些势力的干预,导致执法程序难以深入实施,甚至发生中断

(二)主观方面存在的原因

1.执法素质方面。执法素质,指执法人员的政治素质、业务素质、职业品德素质、身体素质等综合素质。执法素质的问题表现在:执法过程中政治敏感性不强,忽视了执法的政治效果;执法能力不强,执法的水平不高;执法社会责任感不强,执法形象不好等。执法素质方面的问题将影响行政执法的顺利展开、执法效果和人民满意率。警官作为公安消防部队执法的主体,是构建执法公信力的主导因素。在实际工作中,有的干警法律素质不高,执法行为不规范,不能做到理性、平和、文明、规范执法,有损于公安消防部队作为威武之师、文明之师的良好形象;有的干警徇私情、枉裁断,不能够做到公平公正,不能做到以群众满意作为检验工作的重要标准,影响公安消防部队执法的公信力,导致一些社会舆论导向偏离主流。有的干警自身学习不够。提高和巩固公安消防部队执法公信力的一个重要基础和支撑就是加强学习,提高干警的个人素质。近年来,公安消防部队结合“三考”工作,广泛开展了“大学习、大讨论”活动,干警的学习氛围浓了、素质高了。但是有的干警学习主动性不强,完全依靠经验执法办案,已经明显不符合社会发展和执法工作的需要。

2.执法心态方面。执法心态,即执法的内在心理和外在态度。当前,执法心态不利于行政执法的内在心理方面有:对工作不够敬业、不够认真负责,任意性与随意性强。执法的内在心理问题易于产生以下现象:认定违法事实不清、定性不准、行政处罚幅度不当,适用法律不准确、不完全,执法目的不端正,在部门利益及个人利益的诱惑下,难作为的不作为,容易作为的滥作为,没有经济利益的能不作为就不作为,有经济利益的,不该作为的也作为等。执法心态不利于行政执法的外在态度方面有:对待行政相对人表现出冷淡;以不文明、不诚信的方式(变相的哄、吓、诈、骗)收集、固定证据(如作笔录时采用诱供);想方设法的阻碍当事人行使申辩、复议、诉讼等救济权利;执法扰民等。执法心态的不完美,必然影响公正执法、文明执法,损害消防部队的形象。

三、加强和改进当前消防行政执法工作的若干对策

针对当前消防行政执法工作中存在的上述问题,结合原因分析,笔者认为在执法工作中应该做到“四个强化”。

(一)执法思想上强化为民、服务理念

一是要教育与整改两手并重。通过教育和专项整改活动,使每一个消防监督执法人员将执法为民思想,内植于心,外践于行,以维护公平正义为己任,做到严格、公正、文明执法,始终忠于党、忠于祖国、忠于人民、忠于法律;通过教育和专项整改活动,使每一个消防监督执法人员都达到敬畏法律、尊重法律、遵守法律、维护法律,办事认真、负责、依法,执法不违法。二是执法与服务要互相渗透。要把执法的过程变为服务的过程,要把执法对象当作服务对象,切实为他们的利益着想,在不违反原则的前提下,要最大限度地节约社会单位的消防成本。要适时出台相关的服务举措,简化办事时限和办事程序,优化服务环境和服务效率,真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。三是执法与疏导要同时进行。执法过程中势必要触及执法对象的既得利益,容易引起执法对象的反感和对抗,因此在执法过程中要注重解释和疏导,尤其在整改隐患和执行处罚时,要做到态度祥和、语言温和、行为平和,既要以法制人,更要以理服人、以情动人,既要有理,更要有据、有节,使执法工作得到执法对象和广大人民群众的理解和支持。

(二)执法制度上强化监督、鞭策功效

一是进一步完善消防监督执法的基本制度。完善建筑工程消防审核、验收评定、重大工程项目消防论证、消防监督检查、火灾事故调查、消防行政处罚等工作机制;二是完善执法责任制度。要按照《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》的要求,进一步完善消防监督执法责任制度,明确每一层级的执法权力和责任,把消防监督执法的责任落实到各个执法单位和岗位,贯穿于各项消防执法工作之中;三是推行执法公开制度。执法公开是加强外部监督、规范执法程序的重要保证,也是强化执法效果、取信于民、普法于民的重要手段。通过公开执法,一方面可以使具体消防法律问题得到顺利解决,提高了人们对法律法规的认识,增强了公安消防部门的公信力,另一方面使整个过程置于公众的监督之下;四是制定和完善消防处罚案件裁量标准。目前,消防法律法规对违反消防管理行为的处罚规定比较原则,罚款金额的幅度较大,给执法人员的自由裁量权较多,为一些消防监督执法人员索贿、受贿留下了空间。五是在执法过程中要实行痕迹化管理,将执法人员的每个执行环节纳入我们的监督视线,防止执法问题的产生。同时要加强执法档案的规范化管理,做到有迹可查,有据可依,提高执法档案的利用率,使其为后续的执法工作有效服务。

(三)执法主体上强化素质、水平提升

一是加强和充实消防行政执法队伍力量,建立良性的竞争激励机制。对目前存在的消防监督机构编制不合理、人员不足的状况,积极同有关部门协调,采取扩充编制,充实一线的办法,尽快予以解决,以适应新形式下消防行政执法的要求。各级消防机构应把一些业务素质高,工作能力强的干部调整,充实到消防行政执法岗位上,只有保持技术干部在岗在位,(下转第174页)

(上接第157页)充分发挥专业技术特长,才能保证案件查处的质量,才能保证领导对重大问题决策的科学性,才能保证领导全身心投入到研究消防事业的大政方针,给政府当参谋,全面推进消防事业。同时有计划地从军事院校、地方院校中吸收一些消防执法岗位上急需的专业人才。要结合本地区消防监督工作特点和实际,对监督岗位领导要实行公开竟聘、竞争上岗、择优上岗,将公开选拔与组织任用有机结合起来,使用人更加公开、公正、公平,进一步创造动力、激发活力、增强竞争力,在更大范围、更多层面上选好人、用好人,为消防监督工作发展寻求人才支持、智力支持。要畅通出口,做到能上能下、能进能出。要把那些不愿干、不能干、干不好、官兵群众不满意、素质低,不适应消防监督工作的人员及时安置转业,提拔任用那些有能力、有水平、有素质的优秀年轻干部,稳定专业技术职称监督人员比例,以优化人才资源配置,从而建立起有序的激励竞争机制。二是抓好消防法律法规的培训,努力提高消防行政执法人员的整体素质。要抓紧抓好监督人员的法制业务培训,通过举办培训班、法律知识讲座、函授以及定期和不定期的检查考试等多种形式,激发消防监督人员学业务、学法律的浓厚兴趣和热情,使全体消防监督人员不断增强法制观念,熟悉法律法规,切实提高依法办事、依法行政的能力,做到“三能”(能说、能写、能干),“四懂”(懂得消防技术规范、懂得防火灭火知识、懂得法律法规知识、懂得行政处罚程序),“五会”(会检查、会宣传、会建审、会调查火灾事故、会制作法律文书),达到“六准”(消防法规用得准、火灾隐患提得准、违章性质定得准、火灾原因查得准、案件查处办得准、法律文书制得准),成为精通业务,熟悉运用法律手段管理消防行政事物的行家里手。近年来,随着《消防法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》等法律法规的颁布,各地也举办了一些培训班,学习效果是明显的,执法水平有了一定提高,澄清了一些模糊认识,解决了一些执法中的重点和难点问题。但是,仅靠短期培训班还是不够的,抓好消防行政执法人员的学习是一项长期的任务,必须树立反复学、长期贯彻的思想,要建立分级培训、定期培训和执法人员自学相结合的制度,逐步提高消防执法人员的法律知识和业务素质。三是强化消防行政执法人员持证上岗制度。对消防行政执法岗位人员,要建立严格的培训、考核制度,德才兼备,符合条件的方可持证从事消防行政执法工作。对消防监督技术性强的岗位,各级领导要坚持保留业务骨干,保持相对稳定和工作的连续性。

(四)执法环境上强化守法、懂法宣传

首先要加大社会面的普法宣传。要通过多种方式、多种途径,采取多种方法,把消防法律法规和消防常识宣传做每个单位、每一所学校、每一个社区,让广大群众懂得基本的防火知识、灭火技能,努力提高单位的消防管理水平和遵章守法的自觉性,大力提高消防工作化水平,努力净化消防安全环境。其次是要加大对重点人群重点对象的法律宣传。对公共娱乐场所、人员密集场所、化危场所等火灾风险高场所的消防安全管理人、消防安全责任人,要进行专门的法律法规培训,让他们不仅要自己懂法守法,更要宣传、教育消防法律知识,督促本单位人员遵守消防法律,从根本上减少消防违法行为的发生。再次是要加大对辖区各级领导的消防法律法规的宣传。要通过我们不懈地宣传消防法律法规和典型案例,让领导少说情,少干预,尽量减轻执法工作的社会压力。