农民工问题的法律思考

[摘要] 农民工的出现是我国经济体制改革的可预期的结果。在城市化，全球化背景下，农民工不应是特殊的或弱势的群体，国家应当赋予他们平等的公民权。农民工问题的产生有多种原因，我国的户籍制度是主因，农民工问题根源在于社会的不公正。完善我国相关法律制度，恢复农民工的公民权是解决农民工问题的重要途径。随着我国政治、经济社会的发展，农民工问题的解决，农民工现象将会成为历史。

[关键词]农民工问题；公民权；户籍制度

20世纪70年代末开始的经济体制改革首先是从农村开始的。家庭联产承包责任制在全国农村的推行，调动了农民的生产积极性,反映城乡二元体制的组织形式的人民公社制度也随之取消，大大地解放了农业生产力，释放大量的农村剩余劳动力，农民似乎自由了，农村的过密化也驱动农民外出,他们来到城市务工或经商,人们便称呼他们“农民工”。加之从1985 年到现在的国有企业体制的改革和20世纪90年代的粮食流通体制的改革和城市就业政策的改革，都为农民进城提供了较为宽松的环境。正确认识农民工所面临的问题并理性的加以解决关系着广大农民工的整体利益, 对于化解社会冲突, 构建和谐社会具有重要的现实意义。

一、农民工的概念

在现实的中国，农民工问题与农民工的称呼有关，与农民工的“农民”身份更有关。认清农民工的含义有利于分清农民工问题与三农问题。也有助于我們制定科学合理的法律制度。单从职业划分来讲，农民工已形成一个较为特殊的群体，已不属于农民的范畴。

法律概念是对各种有关法律的事物、状态、行为进行概括而形成的法律术语。将农民工这一日常用语转换成法律术语需要对与农民工有关诸多现象加以抽象概括。立法者在制定有关农民工的法律法规时必须准确全面地理解农民工这一概念的内涵。那么，学者又能为立法者提供什么帮助呢？

学者朱力从不同的角度指出了农民工的身份特性：人们称进城打工的农民为农民工，这是一个界于农民和工人（或市民）之间的词汇。从职业上说，他们已不再是从事农业生产的农民，而是在城市从事第二、第三产业的工人；从身份上看，他们户口仍然留在农村，仍然是农民。朱力认识到农民工是职业与身份混同的结果。

在学界较为权威和一致的认识是：农民工是我国社会转型时期的特殊概念，是指户籍身份还是农民、有承包土地，但重要从事非农生产、以工资为重要收入来源的人员。狭义的一般指跨地区外出进城务工人员。广义的既包括跨地区外出进城务工人员，也包括在县城内二、三产业的农村劳动力。按区域范围的大小将农民工分为广义和狭义意义不大，农民工问题跟是否跨地区没有多大的关联。

在现实生活中提到农民工大家都知道指谁。但真要给农民工下个定义似乎并不易。不同的法律法规，不同的学者对于农民工的概念有不同的规定或理解很正常。农民工对自己的身份的感受很清晰：当他们在农村从事农业劳动时就是农民，到城里务工，人们称呼他们农民工。依此理解，农民工就是进城务工的农民。但当我们分析农民工问题时，情况就复杂得多。农民工在城市里面临的最大的问题就是受到歧视，受到不公正的待遇。而这些问题又直接指向我国的户籍制度。同时在农民工身上所存在的农民身份所面临的问题依然存在，比如土地问题、社会保障问题。农民工概念关涉农民、工人、农村居民、城市居民等概念。农民、工人是按职业分类，农村居民、城市居民是按户籍分类。从法律关系主体上看，他们有别于城市居民的一种特殊群体,法律关系主体就是权利的享有者和义务的承担者。农民工在权利享有和权利实现上存在差距。尤其与城市居民相较，常常处于不利的地位，受到来自各方面的歧视。从宪法上讲，他们与城市居民一样只有一个身份：中国公民,因而具有平等的公民权。有鉴于此。本文综合分析认为农民工是：户籍在农村，在城镇短期或长期工作生活中，与城市居民进行竞争时处于不利地位的中国公民。

二、农民工面临的法律问题

农民工面临许多问题。归纳起来大概有如下几个方面：农民工的就业环境需进一步改善；农民工工资收入水平较低，工资待遇较低，工资拖欠严重，劳动合同签订率低给维权带来困难和劳动环境存在严重问题；农民工的社会保障普遍缺失；农民工基本享受不到城市政府提供的公共服务；农民工维权工作困难重重；农民工身份转换难；对进城农民工的社会管理严重缺位；农民工子女教育及自身的再教育问题依然严重。

三农问题关涉农村建设，农业发展，农民收入三大内容。虽然农民工问题也涉及农民收入问题，但与三农问题有着本质的不同。农民工问题是农民工在城市遇到的权益保障问题，农民工受到制度的不公正待遇。是在农村的农民没有遇到的问题。

农民工问题的产生很复杂，有政治的、经济的、社会的、法律的等多方面。本文重在从法律制度层面加以分析。

（一）严格的户籍管理制度

劳动力的自由流动的前提是劳动力的供给方和需求方能够在市场上自由地交易， 劳动力的价格由市场形成。在现阶段，在我国的劳动力市场上，以体力劳动为主的劳动力,也就是劳动密集型行业和以纯体力劳动为主的工作岗位则是供大于求。作为体力劳动和技术个人的农民工在城市就业本就很困难，作为计划经济产物的户籍制度则破坏了劳动力的市场自由竞争的规则，使农民工处于不平等的境地，限制了农民工的工资水平和自由流动。

农民工面临的一系列问题是伴随着农民工以及农民的身份而来的。影响农民工身份的主要有1958年的《中华人民共和国户口登记条例》。

以自由之身的农民工来到城市，将会发现他们面临着户籍身份制度的巨大挑战。

建国之后，我国采取了严格控制农村人口向城市迁移的政策。以牺牲农村发展和农民的利益来加强城镇建设。这样就形成了以1958年的《中华人民共和国户口登记条例》为标志的城乡分割的二元体制。城乡的差距越来越大。城市生活对于农民工来说有巨大的吸引力。但是当他们真的在城市工作生活时会发现户籍制度给他们的工作生活带来了诸多困难。该《条例》第十条规定：公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住户口登记机关申请办理迁出手续。这在实际上已经将我国的人口，人为地分成了对立的城市人口和农村人口两个团体，农民向城市的迁徙除了该条中的规定之外，很难有其他途径来实现。人民公社制度废除后, 农民可以自由的在城乡之间流动,但很快他们发现在城市他们并不能同城市居民享有同等的公民权。学者们在分析农民工问题的产生时都把矛头指向该条例。这部制定之时就已违宪的法律距今已有50多年了，期间我国社会发生巨大的变化，许多法律都失效了，然而这部法律的效力依然坚挺。原因何在？道理很简单。我们需要它，对于一些人来说甚至离不开它。在农村取得土地使用权依靠户籍制度，在城市由户籍制度延伸出许多社会福利和社会保障。在今天许多地方政府尤其是一些城市政府依然依靠户籍制度进行管理。户籍制度的弊端日益显现，改革的呼声很高。一些地方的户籍制度的改革并不是很成功。现阶段在我国改革或废除户籍制度的确很有难度。但是不管怎样，废除它总是对的。大卫·休谟说过：显而易见，如果人们从一种特殊利益的角度……来调整他们的行为——不论这种利益是公共的利益还是私人的利益，那么他们都会使自己陷入永无止境的混乱之中，而且还会致使政府治理（goverment）在很大程度上失效。由于户籍的限制，农民工得不到应当享有的社会保障。并感受到来自多方面的歧视和不公共的待遇。由于户籍制度使得城市居民享有一些特殊利益，在一个民主法治的国家是不能容忍的。

（二）机械的土地承包制度

党的十一届三中全会以后，农村实行土地家庭承包经营，加之人民公社的取消，农民有了以家庭为单位的土地承包经营权。这就意味着农民劳动的自由扩大了。这极大地激发了农民劳动的积极性。随着改革开发的深入，出现了乡镇企业。以及国有企业的改制和城市的更大范围的改革和开放。自由的农民可以到乡镇企业以及城市务工，以获取农业生产以外的收入。2002年国家又以法律的形式肯定了农村改革的成果，制定了《中华人民共和国农村土地承包法》。该法第一条赋予农民长期而有保障的用于农业的土地使用权。第二条第二款又规定：“农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖”。不享有土地所有权的农民其权益是有限的。“承包地不得买卖”的主体可能是农民也可能是农民之外的主体。从法律上讲，农民无土地所有权，当然不能买卖。若其他主体（国家和村集体）买卖农民承包的土地，农民将失去土地，成为失地农民，这将有违该法的目的和宗旨。失地农民将成为与土地无关的只具有户籍意义的农民。该法第十五条规定：家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。排除了城市居民的承包资格，将土地承包经营权与农民身份捆绑在一起。该法第十条规定：国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。農民可以转让土地承包权，农民的劳动自由扩大了，也就释放出了大量的剩余劳动力。综合分析，我们认为《中华人民共和国农村土地承包法》这将给农民工带来如下影响：第一、由于集体所有制土地本身的所有权属性，农民无法取得土地的所有权，他们的经济利益无法得到满足，由于土地流转不够畅通，农村发展受到钳制，城乡差距拉大，驱动农民流向城。第二、土地分配制度以及户籍制度则形成合力使其无法摆脱固有的农民身份。造成他们与城市工人相比同工不同酬、同工不同时、同工不同权的待遇，经济上得不到应有的福利，处境艰难。农民工接受低工资成为可能。对于第一代农民工来说，农业收入很低，非农收入，无论多少都是较好的补充。他们是典型的亦工亦农。没有土地保障，仅靠低廉的工资农民工是无法生存的，劳动力再生产就会出现问题。从整体来将，企业老板很难大量雇佣廉价劳工的。对于新生代农民工来说，他们许多没有从事农业生产了，已是纯粹的产业工人了。没有土地保障，低工资将会使他们面临更大的问题。第三，避免了出现象印度、巴西这些国家那样的城市贫民窟问题。农民工在城市无法生活时，他们可以退回农村，那里有让他们生存的土地，有供他们住居的地方，有他们的家。这实际上将城市贫民窟限定在农村。当然，农村也就集聚了更多穷人。第四，出现侯鸟式流动现象。许多农民工农忙时回家务农，农闲时外出打工。他们的子女，父母等亲人在农村老家，需要他们常回家看看。由于收入低，没有城市户口，在城市很难拥有自己住居的房子。因此，他们常常是侯鸟式在流动。奔走于城乡之间。这增加农民工生活成本，也造成资源的浪费。四，长期忽视农民工的社会养老保险成为可能。从理论上，农民终身享有土地使用权，土地似乎成为农民工的终身的保障。如今土地的保障已越来越有限了。农民工的社会养老保险逐渐变为突出的问题。

三、农民工问题解决的法治途径

党和政府对农民工问题始终高度重视，出台了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》等一系列政策措施，农民工工作取得了重要进展。但是一些问题依然存在并且严重，解决农民工问题成为国家发展中事关大局的紧迫问题。农民工面临许多问题。如何解决这些问题？我们可以用行政的、政治的、经济的、道德的等方式加以解决。但是更为合理有效的并持之以恒的方式是法律。法律是解决农民工问题的较为有效的方法。

（一）将迁徙自由纳入宪法

作为计划经济产物的户籍制度严重阻碍了我国市场经济和城市化的发展。改革或废除是时候了。但前提是将迁徙自由纳入宪法。

我国在1954 年宪法，以及1949 年共同纲领中均确立了公民的迁徙权，只是1958 年1 月颁布了《中华人民共和国户籍管理登记条例》，使公民的迁徙权实际上被取消。在后来75 年、78 年及82 年宪法中则从条文上取消了公民的迁徙权。迁徙权是一项重要的人权，2004年，我国已将尊重和保障人权些进宪法。迁徙权应当成为我国公民的基本权利。同时，迁徙自由是市场经济发展的内在要求，是完善市场经济体制的需要。通过宪法和法律确认和保障公民的迁徙自由，规范和引导劳动力人口的合理流动为解决农民工问题提供宪法支持。

（二）完善《劳动法》等相关法律

农民工能否顺利融入城市社会中去，关键在于城市交流理性的发展。交流理性发展的基本标志就是制度建设，城市必须建立完善的法律和制度，来保证不能工的权益，促进农民工群体和城市居民群体的相互交流和交往。在保护农民工权益方面，我国的法律有许多缺陷，《劳动法》有问题，《民事诉讼法》有问提。这是事实。但是我们也一直在对我们的法律进行修改完善。为解决农民工欠薪问题在刑法中专门加入了“恶意欠薪罪”，为解决农民工维权难问题，2003年9月1日又颁布实施了《法律援助条例》。为满足农民工对就业服务和社会保障的需要，完善与《劳动法》相配套的有关法律法规, 从同工同酬、工资支付、劳动监察、社会保障、安全生产等方面规范用人单位的行为。我们需要进一步完善立法和政策，为解决农民工问题创造法制环境和制度保障。针对农民工文化、职业技能的不足，研究建立农村中等职业教育免费教育制度、农村新成长劳动力免费劳动预备培训制度，创新农民工培训机制，鼓励和支持企业开展针对性上岗技术培训；针对随迁子女高中阶段教育困境，研究制定农民工随迁子女接受高中阶段教育的方案；针对公共服务享有和传染病预防的薄弱环节，研究制定农民工城市公共服务中心指导意见等。完善法律不能采用头痛医头脚痛医脚的方法，应从法律体系上加以完善。同时我们更应懂得法律具有滯后性，不能超前立方。只有对各种相关的法律现象有了充分的了解，比较成熟的理论时才能制定好的法律。

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