我国城市生活垃圾处理的法律制度研究

[摘要]我国作为一个人口众多正处于社会主义初级阶段的发展中国家，强调以经济建设为中心、改善人民生活和不断推进城镇化进程取得巨大进步的同时，很多环境问题也逐渐凸显出来，其中城市生活垃圾污染问题尤为严重。近几年来，环境问题也不断引起国家和政府的相关重视，关于环境保护方面的政策及法律法规也相继出台，然而我们必须清楚的认识到，我国在城市生活垃圾处理的法律制度体系上目前尚还存在着很多问题。本文通过演绎和归纳的方法，从我国目前城市生活垃圾处理现状出发，从法律制度的角度入手，在借鉴国外城市生活垃圾处理法律制度的经验基础上，针对我国现行城市生活垃圾处理法律体系的不足提出相关建议，以期从根本上解决城市生活垃圾污染的问题。

[关键词]城市生活垃圾；法律制度；环境污染

城市生活垃圾是指在城市日常生活中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为城市生活垃圾的固体废物。城市化是我国目前发展的主要目标，而过度的城市化也带给我们更严重的环境问题。非农业人口的大量涌入，自由市场的开放和居民消费结构的改变，大大增加了城市生活垃圾的产生量。据中国城市环境卫生协会的数据显示，我国人均生活垃圾年产量为440斤，且以每年8%—10%的速度递增，全国1/3大中城市，陷于垃圾包围中。我国城市生活垃圾处理起步于20世纪80年代，遵循减量化、资源化、无害化的基本原则，主要对生活垃圾进行清扫、收集、运输、处置等相关管理活动。绝大部分采用露天堆放或直接焚毁的方式，对城市空气、水资源造成污染，威胁着城市环境卫生质量和市民身体健康。目前，城市生活垃圾处理的法律制度还未形成完善体系，给环境污染的治理提出巨大挑战。

一、现行城市生活垃圾处理法律体系存在的缺陷

（一）法律法规的不完善

我国目前大概有两百多部法律，然而在城市垃圾处理方面却缺少必要的具有针对性的法律法规。

《宪法》第九条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物，禁止任何组织和个人用任何手段侵占或破坏自然资源。”法条除了提出保护珍贵动植物的要求，也申明保护环境和自然资源是我们每个人应尽的职责。在根本大法中的此项规定，奠定了环境保护法律制度的基础。1989年12月全国人大常委会正式颁布的《中华人民共和国环境保护法》，其成为环境保护的基本法，明确将环境保护的责任落实在单位、企业和个人身上，从环境保护的整体出发，对各项重大问题做出了综合性的法律规定和调整，构成环境保护法律体系的主要内容。

城市生活垃圾处理作为环境保护法律体系的重要组成部分，具体的法律规定有《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市生活垃圾管理办法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国循环经济促进法》以及地方性法规与政府规章。它们偏重于垃圾的运输、收集和污染防治。而对垃圾的处理更多的停留于规范性文件，并没有上升到立法的高度。我国其他法律法规在垃圾处理的规定上基本也是一片空白，现行的法律法规存在原则性较强、缺乏可操作性和法律责任不够明确等问题。随着社会生活的发展变迁，不能解决新出现的问题。一个完善、全面的城市生活垃圾处理法律制度急需建立。

（二）缺乏体现处理城市生活垃圾基本原则的相关法律

城市生活垃圾的处理以减量化、资源化、无害化和谁产生、谁负责为基本原则，然而在法律规定中更多的是体现倡导奖励的性质。比如《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》中第七条规定：“国家鼓励单位和个人购买、使用再生产品和可重复利用产品。”以及第八条规定：“各级人民政府对在固体废物污染环境防治工作以及相关的综合利用活动中作出显著成绩的单位和个人给予奖励。”我国关于生活垃圾处理是以防治污染为主要目的，如何将生活垃圾变为资源利用并没有得到充分的重视，资源化的法律规定较少。现有的相关法律并没有具体规定垃圾资源化的方式方法。2007年颁布的《城市生活垃圾管理办法》虽然对城市生活垃圾的清扫、收集、运输、处置及相关管理活动进行了详细规定。然而在法律责任上仍然存在责任归属不明确、处罚力度较轻等问题。对违反规定的单位或个人所处的罚金最高才十万元。正是由于责任归属和处罚力度的问题，造成我国目前因城市生活垃圾所造成的环境侵权屡见不鲜，而受害者仍难以得到合理补偿的现象。

（三）执法力度不够

执法力度不够一直是环境法难以落到实处的重要原因。在我国的立法中，关于城市生活垃圾处理的法律行为处罚较轻，在现实生活中对随意堆放垃圾的居民或单位，惩罚的方式基本靠口头的教育，法律的威慑力不强，认为“违法成本低”进而产生侥幸心理，肆意破坏法制。环境执法要硬起来，当务之急就是要丰富执法手段，加大处罚力度，要让违法者感到“切肤之痛”，让违法成本大大高于守法成本，从而使违法企业和个人买不起单。政府和执法者对城市生活垃圾的重视程度不够，也是造成执法力度弱的重要原因之一，导致公民即使受到生活垃圾污染侵权损害的同时，不愿意通过法律途径来解决。

（四）公民合理诉求难以实现

社会发展的首要出发点在于强调人是一切社会活动的核心，是一切发展之根本。现行的城市生活垃圾处理法律体系忽略“人”的主体地位和作用。缺少法律对由于城市生活垃圾造成污染的受害者进行保护的相关规定，受害者找不到诉求的法律依据和途径。防止城市生活垃圾的侵权更多的依赖于地方政府的管理。然而我们必须清楚的认识到，城市生活垃圾的侵权具有主体多样性、对象不特定性和危害结果轻微的特点，难以真正引起有关管理部门的重视，当侵权发生后，其公民的利益也难以得到保障。因此，公民的诉求难以实现其根本上在于国家在这方面立法上的不足，缺乏强制性规定。

二、国外城市生活垃圾处理法律制度

（一）美国。早在上世纪70年代，美国就通过立法方式解决由于发展过快造成的城市生活垃圾处理所引起的问题，目前已形成一个非常完善的法律体系。在对固体污染防治方面的法规如：《资源保护及回收法》、《固体废物处置法》、《危险废物管理条例》、《污染预防法》、《资源回收利用法》等。此外，其制定的国家优先名录和危险排名体系，提高了公民对于环境侵权的维权意识，对企业造成的城市生活垃圾污染起到了很好的限制作用。1976年实施的《资源保护和回收法》，标志着美国开始将循环经济思想运用于城市生活垃圾处理领域，经过几十年的发展，美国不仅使企业从源头上减少了城市生活垃圾的产生，而且将大量先进科学技术运用于垃圾废物的循环处理和可再生利用，促进了垃圾处理产业的兴起和垃圾处理法律制度的完善。美国的垃圾处理法律制度包括垃圾分类收集制度和环境押金制度。通过可得利益的方式，让更多的公民自觉加入到环保建设中，增强生活垃圾污染防治的意识。

（二）日本。日本在城市生活垃圾处理上，构建了以循环经济法律制度为核心，垃圾分类制度和生产者责任制度为主要内容的法律体系。早在60年代末就开始倡导并建立循环经济法律体系，至今已经制定了大量相关的法律来完善该体系，主要的法律有：《公害对策基本法》、《提高可循环资源利用法》、《容器包装循环法》等。日本的垃圾分类制度相比其他国家垃圾分类制度更完善，同时也更复杂。日本政府直接将生活垃圾分类规定为每位公民必须履行的义务，除了将垃圾分为可燃物、不可燃物、资源类和粗大垃圾几个大类外，每大类继续划分为若干小类。生产者责任制度由日本最早提出，指将垃圾处理直接体现到生产过程中，使用先进的环保技术，制造易处理的生产包装，同时标明具体构成成分，在使用过后严格进行回收利用，对不可回收垃圾也要进行环境友好处理的法律制度。日本将环保概念深入日常生活，使更多的人参与到环保建设，值得称道。

三、国外城市生活垃圾处理法律制度的启示

对美国、日本城市生活垃圾处理法律制度的分析，可以看出在生活垃圾处理法律制度建立必须适合本国国情，充分发挥自身优势，切实将垃圾的运输、收集、利用提升到法律的层面。

（一）针对性的立法提供法律依据。我国对环境保护的要求过于原则，因而缺乏可操作性，严重影响环境污染的治理和防治。美国、日本乃至其他发达国家，都拥有符合自己国情的针对性法律。比如美国对塑料污染制定的《塑料袋禁用法》，日本针对产品包装污染制定的《容器包装循环处理法》。在立法上符合现实国情的基础上，调动地方政府立法的主动性和积极性，通过更为严格的地方法律，保证法律的顺利实施。

（二）确立生产者责任制度和垃圾分类制度。从发达国家对城市生活垃圾处理经验上来看，仅仅依靠垃圾处理阶段进行法律调整显然是不够的。目前，发达国家更注重垃圾处理方式的多样性，更强调从源头上对垃圾进行减量化处理。垃圾分类制度也很大程度上的提升垃圾的回收利用率，从而确立生活垃圾资源化。日本为了将生活垃圾进行分类化处理，直接将其规定在具体的法律中，成为必须履行的义务。

（三）城市生活垃圾处理产业化。将城市生活垃圾处理产业化，是指打破政府在垃圾处理当中的垄断地位，鼓励垃圾处理单位的建设，将政府工作职能转移到监督过程中。国外在城市生活垃圾的处理上充分发挥经济在垃圾处理当中的促进作用，如美国的垃圾收费制度和环境押金制度。通过在政府的监督控制下，提升垃圾处理企业的良性竞争，从而最终发挥经济在垃圾处理上的激励作用。

（四）地方政府的积极管理和公民的维权意识。法律制度的有效建成，一方面在于具有全面客观的法律依据，另一方面则取决于相关政府机构的执行。美国、日本重点突出地方政府对城市生活垃圾的管理和环境侵权后公民权益的保护，致使企业、个人都具有很强的环保意识，并具体体现到日常生活中的各个方面。

四、完善我国城市生活垃圾处理的法律制度的建议

在城市生活垃圾处理的法制制度构建中，需要立足“市情”。中国幅员辽阔，各个城市都有不同程度的垃圾处理问题，但是这些问题的解决却要根据不同的情况加以分析处理。比如，地形因素，人力因素，技术因素，资源因素。其次，虽然中国的生活垃圾处理法制不健全，但是，更重要的是让每一部已经成形的法律制度真正落实和发挥作用。

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（14年西南政法大学经济法学院本科生科研创新活动资助项目 批准号：13XZJJF-BZX-23）