“村改居”：城中村向城市社区的转型

[摘要]城市化进程中的“城中村”改造是城市管理者棘手的难题。以宜昌西陵区窑湾乡为实例，揭示了“城中村”改造主要面临着集体经济处置、社会管理治理、公共服务落后等难题，对“村改居”的定位和重点进行了阐述，并提出了“村改居”的发展对策，有助于深入探讨城中村城市社区化转型问题。

[关键词]城市化；村改居；问题；对策

[中图分类号]F291.1 [文献标识码]A

随着《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》的颁布，我国城镇化步伐进一步加快，一些城市周边的农村地区被快速扩张的城市骨架纳入了城市体系，完成了地域概念上的城市化进程，“城中村”这一特殊社区形态应运而生，所谓“‘城中村’，是指那些位于城市规划区范围内或城乡接合部。被城市建成区包围或者半包围的，没有或者仅有少量农用地的村庄”。由于我国长期实行的城乡二元体制，城中村的农民身份上虽由“农民”转变为“市民”，但城中村在基础设施建设、文化教育、服务管理、劳动就业、社会保障以及生活习俗等方面与城市社区还存在巨大差异，因此，在短期内实现“村改居”，让“城中村”接受社会管理、享受社会服务，彻底完成城市化转型过程，是城市管理者面临的紧迫任务。

1宜昌市西陵区窑湾乡概况

1.1基本情况

窑湾乡隶属于湖北省宜昌市西陵区，位于长江三峡西陵峡出口，东接伍家岗区，西邻峡口风景区，南望宜昌高新技术开发区，北靠夷陵区，是宜昌市西陵区惟一的城中乡。乡国土面积17.9km²，现辖7村（大树湾村、黑虎山村、沙河村、唐家湾村、后坪村、东山村、茶庵村）1场（园林场）1所（农科所），人口15189人。

窑湾乡以盛产“窑湾蜜橘”而闻名，被中国农业部命名为“中国蜜橘之乡”和“优质柑橘生产基地”。窑湾乡近年来突出“产业兴乡、农业稳乡、生态立乡”，优先发展壮大村集体经济实力、优先改善民生福祉、优先保护生态环境，着力开发建设生态新城区、保护建设生态功能区，建成城市新区的建设地、生态农业的展示地、都市工业的集聚地、仓储物流的服务地和休闲旅游的目的地，全面推进经济社会发展新跨越，不断提高人民群众生活质量和幸福指数，不断向“城市花园乡”、“城郊文明乡”的奋斗目标迈进。

1.2城乡一体化

2012年12月，中共宜昌市委作出了把宜昌建设成“既大又强、特优特美”现代化特大城市的战略决策，宜昌城市骨架迅速拓展，城中村改造力度急剧加大。窑湾乡启动并完成了峡州大道、城东大道、西陵二路、中南路、朝陽路、金鸡路、北辰明珠、民佳家园、荷塘悦舍等45个集体土地征迁项目，搬迁房屋1197户，腾出土地392，6hm²，大量村民迁入安置房。截止2015年9月，窑湾乡已建设6个村级村民集中居住小区，建成安置房1762套，安置村民904户。在如火如荼的建设背景下，窑湾乡逐渐摆脱乡村面貌，形成城乡一体化格局，融入城市化的轨道里。

窑湾乡人口持续不断增长，进一步使得城中村改造和治理问题复杂化。2014年，窑湾乡辖区总人口13270人，而到了2015年，窑湾乡总人口达到15189人，人口增长了14.5%，增速惊人。以辖区茶庵村、东山村、唐家湾村为例，茶庵村辖区居民共4284人，本村户籍村民仅1458人：东山村辖区共有村民2761人，本村户籍居民仅259人；而唐家湾村外来居民更是已达7923户，外来人口占该村总人口的97%。庞大的人口数量使城中村各种治理问题更加凸显：征地拆迁矛盾突出、社会治安恶化、生活条件下降、村民上访等群体性事件不断。

2窑湾乡向城市社区转型面临的问题

2.1集体经济处置矛盾

窑湾乡辖区村集体经济中，达到100万以上的村仅2个；50～100万的村2个；50万以下的村3个。窑湾乡实行城中村向城市社区转型后，原村委会的建制和农村管理体制将被居委会管理体制所替代，村里原有的集体资产如何处置成为社区转型工作面临的首要难题。

2.1.1集体经济的产权归属问题。由农村社区向城市社区转型之后，村民集体经济进行了重新分配，必然会触及到一些村民的经济利益，由于城中村大量涌入的外来人口，这些外来人口在加入当地户籍后，在集体经济重新分配方面，是否有资格与原住民分享红利，成为矛盾的一个出发点。

2.1.2集体经济的持续经营问题。传统的农村集体经济组织形式和经营方式决定了社区转型之后，如何保证集体经济在市场化运作下获得进一步的发展，保证村民的经济利益，成为社区转型工作中的又一道难题。

2.1.3集体经济的地位问题。社区转型后，农村集体经济组织发展的方向是成为市场经济主体，参与到市场竞争中来。但现实情况大多是社区转型后，政府公共投入无法及时跟进，没有在财政上对转型后的社区进行必要的支持，此时集体经济要担负起为社区公共事务管理和公共事业发展提供资源的任务，如何平衡集体经济的市场化需求和履行社区公共管理职能，又为社区转型工作提出新的考验。

2.2社区管理治理困难

在日常的社区治理中，社区转型由于包含城市和农村双重治理要素，在二者的共同作用下，转型社区的日常管理面临着比农村社区和城市社区更多的困难。农村社区是典型的熟人社会，社区内村民社会关系简单、稳定、持久。与此相反，城市社区建立在现代社区管理结构之上，虽然居民来自不同的地方，但相互关系较为简单，加之政府对城市社区治理投入更多，城市社区治理相对容易。转型社区由于受到各项条件制约，例如发展所需公共资源和投入不足、社区中居住群体复杂、群体流动性强等问题，使得这些社区在管理治理方面都存在诸多困难，如窑湾乡唐家湾村近两年外来人住居民达到5万人左右，预计将来人住人口还会增加，人员多，范围大，如何对外来人口进行有效管理是摆在该村面前的一道难题。

传统的农村社区，由党组织、村委会和集体经济管理组织三个机构共同管理，看似机构分散，实际上是由相同的“一套班子”履行不同职责而已，管理较为集中。而社区转型后，居委会和经济管理组织之间事实上被分开，居委会在开展社区管理和服务过程中，所需要的经费需由村集体经济供给，而村集体经济的管理是独立于居委会之外的另一个组织，管理人员也完全不同，这种“财权”和“事权”的分离容易造成双方在实际工作中的各种掣肘，引发矛盾和冲突。

2.3社区公共服务落后

2.3.1农村社区向城市社区转型后社区公共服务必然转变为向社区全体居民的服务，而现实情况是转型后的社区却因为各项资源无法按时到位，公共服务职能履行存在困难。尤其是在经费方面，由于社区转型后政府公共事务管理投入滞后，仍由原农村集体经济组织负担绝大部分的公共事务管理费用，集体经济实力的强弱，决定了是否有充足的经费为居民提供完善的社区公共服务，集体经济实力较为薄弱的社区，其提供的公共服务势必无法满足居民日益增长的需求。如窑湾乡唐家湾村，由于配套服务欠缺，该村商业用房实行整栋出租的模式，招商引资困难，村集体收入薄弱；茶庵村村集体经济靠资产出租收入，每年只能以5%增速递增，集体收入的增长水平难以满足居民的公共服务需求。由于集体经济薄弱导致的社区公共服务落后容易造成转型后社区发展陷入瓶颈。

2.3.2公共设施方面，转型社区很大程度上继承和沿用原有城中村设施，公共服务设施长期欠账，如窑湾乡大树湾、黑虎山村正在进行大规模开发建设，至今两村村委会办公地点仍采用租用方式，面向村民的公共设施更是捉襟见肘，远远无法与城市社区相提并论。

2.3.3社会福利方面，与成熟城市社区相比，转型社区社会福利和保障体系配套水平沿用之前规定，福利水平相对较低，要在短时间内让转型社区居民福利达到和城市居民一样的水平，不仅需要合理规划，更要投入大量的人力物力来完成。

3窑湾乡向城市社区转型的路径——“村改居”

3.1“村改居”社区定位

窑湾乡在西陵区提出的“跨越式发展”、“全域城市化、全民市民化”等口号下，面临快速城市化的要求，实施“村改居”，是统筹窑湾乡城乡发展，按照相关要求部署加快城市化进程的必由之路。

“村改居”是一项系统工程，它具体是指在撤销原有的行政村体制下，设计一套包含“土地权益、债权债务、基层组织建设与管理，以及基层居民社保等关系”的体系。“村改居”社区管理的主要内容包括六个方面：撤销行政村改成社区居委会：依法征用集体土地转变为国有；集体资产的股份制改革；原集体用房和私房的产权所有化改革；农转非后与市区居民同等的权利和义务。

《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定，居民委员会的基本职能和任务是：①宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务；②办理本居住区居民的公共事务和公益事业；③调解民间纠纷；④协助维护社会治安：⑤协助人民政府或者其它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作：⑥向人民政府或者其它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。根据该规定，村改居后的居委会应该具备相应的工作职能，而事实上，长期的城乡二元结构并行，导致村改居后的居委会，无法在短时间内完备上述职能，仍与传统农村社区有着千丝万缕的联系，保持着农村社区的某些特征。“村改居社区居民委员会既与村民委员会（简称村委会）和纯城市社区居民委员会（简称居委会）有着联系，又有着自身的特点和职能。”所以，“村改居”社区，既不是传统意义上的农村社区，也不是典型的城市社区，在治理模式上，其同时具备农村社区和城市社区的双重治理要素，因而“村改居”社区的定位，是在一定时期之内，完成农村社区向城市社区的过渡和缓冲，当城中村真正实现向城市社区的转变、社区运转步入正轨时，“村改居”工作才算正式结束。

3.2“村改居”的重点

3.2.1降低城乡二元结构影响。降低城乡二元结构的影响，意味着打破城乡二元结构体制，而“村改居”正是完成这一使命的手段，当然，我们要看到，“村改居”不是包治百病的灵丹妙药，“村改居”只是在某种形式上打破了二元结构，在其他层面上，仍有许多“村改居”工作无法触及到的地方。如在“村改居”完成后的社区中，一旦政府公共服务无法及时跟进，在提供公共产品方面仍沿用老的机构，由集体经济承担开支，与城市社区公共服务提供模式存在差距，表现出的是城乡二元结构没有被真正打破。

3.2.2提升社区人员管理水平。在完成“村改居”转型的社区，“村委会”变成了“居委会”，村民自治组织变成了城市居民自治组织，在组织机构、制度安排、服务职责方面都发生了很大变化。“村改居”后的社区很重要的一点区别是与原来的集体经济割裂开来。这些变化对于已习惯原来村委会的“自主性”制度，以集体经济为主要收入来源，以村民自治为主要运作方式的社区管理人员来说，都是新鲜事物，加上“村改居”居民由村民转化而来，短时间内很难适应城市规则。在这种基础上的社区治理，要求社区管理人员素质要及时跟进，首先在管理层面学习和适应新的规则，从而引导原来的社区内农村居民逐步向城市社区居民转变。

4窑湾乡“村改居”的对策

4.1助推集体经济转型

“村改居”后，集体经济组织和居委会互相分离，和传统农村组织相比，社区组织关系得到了进一步理顺，集体经济管理的分离，使得集体经济组织回归本位，能够将注意力集中到适应和融入市场经济上来。要让“村改居”后的社区集体经济成为真正的市场主体，就必须推动集体经济的转型和创新，严格遵循现代企业管理制度和集体经济收益集体分配的原则，实行产权制度改革，推动集体资产的股份化改制，量化资产施行配股，让村民的原有资产转换为股份，真正成为股东，确保村民的利益不受损害。

实现集体经济转型，首先要从形式上进行创新，主要包括集体资产运营、集体资产市场化及集体经济组织管理上的突破。其次是集体经济发展方式创新，摒弃以往粗放式发展方式，从集体经济优势人手，让集体资源得到最大化利用，保证集体经济良性发展。

4.2理清基层社区治理模式

在“村改居”工作的完成进程中，治理目标是社区管理体系由“单一主体”向“多元化主体”转变，即社区党组织、社区居委会、社区公共服务机构、集体经济组织共同作用。理清这些权力主体之间的关系，完善制度设计，“村改居”工作便能做到有的放矢。

要理清社区治理模式，首先要了解治理的大致内涵：“治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调”。基于此，在“村改居”的基層社区治理方面，要明确好“角色”定位，在治理过程中形成多元共治的局面。社区基层党组织要发挥党员先锋模范作用，维护好社区穩定与发展；居委会真正回归自治组织，更好的为居民提供服务、协助政府或其派出机构做好与居民利益有关的各项工作，让居委会真正成为社区居民自我服务的基层组织；在政府派出机构的协助下，建立社区公共服务机构为社区居民提供公共服务，解放集体经济组织，保证其功能单一化、专业化。这样一来，逐渐形成多元主体的基层治理格局，即形成以社区党组织为核心、居委会为主体自治组织、社区公共服务机构为平台、社区集体经济组织为保障的多维体系。

4.3加强公共服务供给

由于城中村在“村改居”被真正纳入城市体系中，当地居民的生产生活方式被完全改变，无法再以传统的农业耕种来获得收入，要切实保证这些居民在“村改居”后的生活，使“村改居”工作真正落到实处。

要保证“村改居”后的“新市民”从生产生活方式上完成改变，需要基层公共服务机构加强资源供给。一是要提供就业资源，保证居民就业。由于村民之前生活以土地为重心，在离开土地之后，以往的工作经验和技能在城市就业中显得不合时宜，所以，政府应适时提供公共服务，对以往的村民加强就业培训，帮助其及时转变就业观念，适应新角色，保证生活的正常继续。二是要积极发展社区组织，以多种形式开展丰富多彩的社区活动，帮助居民提高参与意识，加强社区居民参与度，从外部和内部两个方面，促成居民从观念上接受城市生活方式，适应新的生活理念，完成村民向市民的转变，真正成为市民。