义务教育均衡发展研究现状及趋势分析

[摘 要]近十年来，理论界对义务教育均衡发展问题从均衡发展的含义、标准及评价体系、理论基础、均衡发展现状及原因、师资配置、办学体制、财政支出等方面进行了大量卓有成效的研究。研究视角呈现逐步扩散趋势，研究方法取得一些突破，但前瞻性、系统性的基础研究尚不足，对实践模式的理论总结需要加强，对义务教育均衡发展的量化标准、县域内推进义务教育均衡发展的政府责任划分、不同性质的教育财政拨款的比例等问题的研究尚需深化。

[关键词]义务教育 教育均衡 研究综述

[中图分类号] G46 [文献标识码] [文章编号] 2095-3437（2013）04-0037-04

义务教育均衡发展是教育公平的要求，也是实现社会公平的前提与基础，是新时期国家教育事业发展的重大任务。2000年我国基本实现“两基”以后，义务教育均衡发展就成为我国社会事业发展的热点问题。2010年，国家颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010-2020年），提出了义务教育均衡发展的目标和具体行动计划，总结评价该领域的理论研究现状对于下一步的研究有着重要意义。

一、引言

经过十多年的研究，人们从社会公平、和谐社会构建、民生、地区间经济社会协调发展、人力资源开发等方面论述了义务教育均衡发展的重要意义。可以说，从哪个角度来强调这一问题的重要性都有道理，即使从国家发展战略的高度来认识这一问题也绝不过分。义务教育是每个人应当享有的基本权利，是一个人安身立命的基本条件，正因为如此，上学贵、择校费、辍学、代课教师、教育债务、农民工子女入学、留守儿童等成为近年来社会讨论的热点问题，“上学难”与“看病难”、“住房难”并称“新三座大山”，受到全国上上下下的高度关注。为此，国家从教育体制改革、财政政策、人力资源政策等方面不断推动义务教育的发展，先后启动了“两基”（基本普及九年制义务教育、基本扫除青壮年文盲）、“国家贫困地区义务教育工程”、“农村中小学危房改造工程”、“西部地区农村寄宿制学校建设工程”、“农村中小学现代远程教育”、“中小学布局调整”、“农村中小学校舍维修改造长效机制”等国家建设项目，向贫困地区和薄弱学校倾斜，初步改变了不发达地区义务教育发展落后的局面，基本解决了“上学难”问题。可以说，普及九年制义务教育也是一种均衡发展，当然属于低水平的均衡发展，义务教育发展中仍然存在区域间、城乡间、学校间差距过大，优质师资及优秀生源向城市或优质学校单向流动、大班额、择校热高烧不退等突出问题，与之相关的乱收费问题没有得到缓解，代课教师及教育债务仍困扰着落后地区，极大地影响了教育公平，成为社会关注的热点和引发社会矛盾的焦点，“上好学难”成为新时期迫切需要解决的重大问题，义务教育发展不均衡与人民群众日益增长的优质教育需求的矛盾跃升为现阶段教育领域的主要矛盾。加强这一问题的理论研究，推动义务教育的改革与发展，是学术界义不容辞的重大责任。

二、研究内容综述

近十年来，理论界对义务教育均衡发展问题从理论基础、地区差距及制度成因、义务教育政策、财政政策等角度进行了大量卓有成效的研究。综合而言，目前对此问题的研究分为以下几个方面：

（一）研究均衡发展的含义、标准、评价体系

陶西平（2006）指出，均衡发展追求的是优质教育，而不是低水平的均衡[1]；翟博（2006）认为，教育均衡实质上是指在教育公平思想和教育平等原则的支配下，教育机构和受教育者在教育活动中有平等待遇的理想和确保其实际操作的教育政策和法律制度[2]。袁振国（2003）提出建立教育发展均衡系数[3]；杨东平等（2003）也提出建立包含总体教育水平差异指数、义务教育均衡指数、高中教育公平指数、高等教育公平指数在内的教育公平指标体系[4]；王善迈（2008）提出从受教育权和入学机会、公共教育资源配置公平、教育质量公平、群体间教育公平等四个方面设计正规三级教育的教育公平评价指标[5]；沈有禄等（2009）则认为没有必要造出一个均衡发展指数。[6]

（二）研究均衡发展的理论基础

研究者分别提出新制度经济学理论、公共产品理论、社会公平理论等作为教育均衡发展的理论基础。翟博（2008）认为人力资本理论是教育均衡发展最基本的理论基础[7]；王蓉（2009）从新人力资本理论角度提出了新的见解，认为传统的人力资本概念仅局限于生产性的、私人物品化的人力资本，但历史与现实中大量的、甚至占主导地位的教育是以集体物品化的人力资本或是分配性人力资本的传输为核心的。分配性的、集体物品化的人力资本传输与公共教育的产生和发展密切相关，公共教育的“原罪”就是传输分配性的集体物品化的人力资本[8]。从不同的理论基础出发，研究者对义务教育不均衡的原因作出了不同的解读，并且提出了不同的解决思路。

（三）对义务教育均衡发展现状及原因进行实证研究

杨颖秀（2005）[9]、叶平等（2007）[10]分别运用基尼系数对基础教育均衡发展状态进行衡量，得出了不同的结论，前者使用生均预算内公用经费支出进行计算，后者则提出以生均教育经费总支出、生均预算内教育事业费支出、生均预算内公用经费支出、生均校舍建筑面积、生均教学仪器设备值、教师学历合格率、中级及以上职称教师比例、九年义务教育完成率、小学和初中毕业生升学率等构建基尼系数指标族，认为不均衡状况并非前者指出那样严重；王莹（2007）用泰尔指数分析了我国基础教育预算内和预算外经费的省际差异，认为基础教育服务的不均等不完全是财政资金供给不足造成的，更重要的是财政资金分配的严重不合理[11]；林涛等（2008）采用多元回归方法对2005-2006年浙江省普通小学的数据进行了实证分析，证明浙江省近年来的义务教育财政改革促进了横向公平的提升[12]；刘翔等（2009）选取了19个指标，运用2007年的相关数据，在因子分析的基础上，构建我国义务教育发展指标体系，对我国不同地区的义务教育发展指数进行了测算[13]；薛海平（2009）从教育生产函数的视角对我国中东部地区义务教育公平问题进行了实证研究，认为城乡和校际间以生均公用经费和教师质量为核心的学校教育资源配置的不均衡在很大程度上决定了城乡和校际间数学教育质量的差异[14]；陈成文等（2009）认为，中央与地方政府财政责任与财政能力失衡、地方政府教育投入功利化、教育投入来源单一是贫困地区教育发展相对落后的原因[15]。这些研究多数将义务教育不均衡发展的原因指向了财政经费的不均衡投入。

（四）专题研究

还有研究者从师资配置、办学体制、财政支出等政府政策方面进行专题研究，就教育、人事、财政制度等体制改革提出政策建议。范先佐（2008）讨论了农村学校布局调整对教育均衡发展的影响[16]；李均（2008）认为导致城乡教育不均衡发展的制度原因是教育政策上的“城市偏向”，提出提升义务教育的财政重心，建立城乡统一的公共教育政策和深化农村教师教育改革[17]；刘希平（2008）剖析了杭州市“名校集团化"办学经验，提出借助教育制度创新提升区域教育均衡化水平[18]；陈静漪（2009）从择校角度分析了其运作机理，提出了解决思路[19]。此外，杨军（2005）[20]对少数民族地区、周冬祥（2008）[21]对二元结构型城市、赵国君（2008）[22]对欠发达县域进行了专门研究，分析了这些特殊区域义务教育不均衡发展的特殊原因。

三、研究视角和方法综述

综观近20年学术界的研究情况，义务教育均衡发展的研究视角呈现逐步扩散趋势，分别从教育学、管理学、教育经济学、教育财政学等角度进行研究，其理论基础也相应分为社会公平理论、激励机制理论、人力资本理论、公共产品理论。其中，社会公平理论是运用最多的理论基础，反映出新时期人们对于公平的迫切要求。理论方面，从纵向上各级政府的教育管理权限及财政经费责任分担、横向上区域间义务教育发展差距及原因分析两个维度进行分析；实践方面，从纵向上教育管理体制的发展历程、横向上国家或地区间经验比较两个维度进行探索和总结。两个方面都取得了可喜成效，推动了理论研究的深入进行和公共政策的不断改革。

从研究方法上看，调查法是使用比较普遍的研究方法，具体又包括文献调查法、实地调查法、问卷调查法等。比较分析等逻辑分析方法使用得也比较多，而利益分析、博弈分析、制度分析等方法用得较少。而实证方法由于需要时间跨度较长的连续性历史数据作基础，运用起来受到较大限制，而且教育发展的影响因素很多很复杂，不容易确定主要影响因素及顺序，从而影响了研究结论的准确性，在研究中应用较少。在实际研究工作中，多数是对特定地区进行案例分析和理论总结，以局部反映总体的实际状况。在数据获取上，由于研究者很难直接采集数据，只能通过统计局的统计年鉴以及教育行政主管部门公布的教育年鉴和教育经费统计公告获取数据，但近十年来，只有国家层面对外正式公布了全国教育经费执行情况统计公告、全国教育事业发展统计公报，各省基本上都没有按照规定公布这些数据，使不同研究人员所依据的资料和数据不尽一致，影响了研究的深入进行。规范分析方面，对于均衡发展的阶段性目标、衡量标准研究得不多，在根据最低标准还是平均标准进行衡量上存在分歧，比较新的成果是归纳总结了教育财政均衡的指标和测度方法（栗玉香，2009），提出横向均衡有全距、限制性全距、标准差、变异系数、洛伦茨曲线、基尼系数、泰尔指数、麦克劳恩指数、沃兹廷根指数等，财政中立测度指标有相关系数、弹性系数。

四、研究进展及不足

（一）研究进展

归纳起来，众多研究者主要围绕义务教育均衡的标准及评价体系、目前的义务教育均衡状况、如何实现（推进）义务教育均衡进行研究。此外，关于国外的经验也有部分研究。对于义务教育不均衡发展的原因，基本上指向了原来过分追求效率、忽视公平的教育政策及财政政策。进入21世纪以来，这些政策已经逐步得到改变。值得注意的是，大量研究已经从义务教育不均衡的表现深入到原因剖析，特别是制度成因的分析，从研究省域间的不均衡拓展到县域、市域，特别是就县域内如何促进义务教育均衡发展进行研究，更可贵的是，有些研究者能够结合当地教育改革实践进行研究，不再是纸上谈兵，而是理论与实践密切结合，互为补充。可以说，目前对义务教育均衡发展的含义已经取得共识，在均衡指标体系的构建上也逐步取得一些一致意见，对发展不均衡的原因已经剖析得比较清楚，对于近十年来的政策调整起到了有力的推动作用。这些理论上的研究论证与实践上的改革试点在相当程度上缓和了义务教育领域的诸多矛盾，响应了广大城乡居民对教育公平的急迫呼声，也顺应了构建和谐社会的迫切要求。

在研究过程中，形成了若干研究团队，如北京师范大学、华中师范大学、北京大学中国教育财政研究所等，研究领域涉及教育经济学、教育财政学、教育政策学、区域教育学等等，形成了新的理论体系，如教育优先理论、教育均衡理论。

在实践方面，近几年来，各地在探索义务教育均衡发展的过程中形成了“深圳模式”、“杭州模式”、“寿光模式”、“铜陵模式”、“成都模式”、“沈阳模式”等，丰富了义务教育科学发展的实践，为其他地区加快义务教育均衡发展提供了有益经验。2006年起，山东、北京、四川成都、辽宁沈阳等地开展了城乡义务教育教师资源均衡配置的政策研究与实验，取得了可喜成效。各实验区在学校结对交流、城镇教师乡村服务期制度、城区教师制度性轮换、教师工资规范化以及农村教师的培训与专业能力建设等方面进行了探索，分别总结出教师服务管理中心、全员流动机制、城乡学校共同体等行之有效的做法。

（二）不足

大多数研究基本是随着国家的政策变化而走，前瞻性、系统性基础研究不足，多数研究深度不够，制度设计忽视现实政府财力、制度成本、管理成本、操作难度等，具体政策建议大多比较空泛，缺乏可操作性，并不可行。关于发展目标，不少是按照政府提出的思路进行跟风式的政策解读，独立性的研究较少，这也是我国社会科学领域学术研究的通病。从国际经验的研究来看，谈经验借鉴的较多，谈教训的很少，而介绍经验时往往忽视前提条件和适用情况，似乎直接拿来照搬就行。原因主要是这些研究是根据文献资料进行的，很少也较难进行实地考察，缺乏深入细致的调查研究。从国内的研究来看，对一些典型地区进行长期跟踪研究很有必要，但这方面做得不够，经常是这次调研选几个点，下次又另外选几个点，难以反映政策调整的实施效果。对于义务教育均衡发展的量化标准、县域内推进义务教育均衡发展的政府责任划分、充足性教育财政拨款与均衡性教育财政拨款的比例、化解不发达地区义务教育债务、薄弱学校如何提高义务教育教学质量等问题的研究尚需深化。

总的来说，对于国内的实践，模式很多，但似乎缺乏理论总结，大多是一般的新闻报道，究竟该种模式适合于哪种情况，需要哪些前提条件（比如财力、原有发展基础、自然条件等），不同地区推进义务教育均衡的有利条件及制约因素有哪些，研究尚需深化。时至今日，仅笼统地谈均衡发展意义不大，需要分别从教学设施、师资力量、图书、生源、教育教学管理等方面进行深入探讨，并从教育政策、人力资源政策、财政政策等公共政策角度有针对性地探索管理体制改革，完善现有政策，才能逐步推进均衡发展。而且，需要有区别地对发达地区、不发达地区、城市、郊区、农村、少数民族地区、山区采取不同的公共政策，因地制宜解决存在的突出问题，缓解优质教育资源苦乐不均的矛盾，有步骤地推进均衡发展工作。

五、研究发展趋势

分析目前为止的研究，可以归纳出研究发展趋势是：研究基础上，从教育公平理论、人力资本理论拓展到公共产品理论、新制度经济学理论、公共选择理论、新人力资本理论；研究方法上，从一般的逻辑分析方法拓展到利益分析方法，从一般实证方法过渡到实证分析与规范分析相结合；研究内容上，从宽泛的义务教育均衡发展逐步细化到师资均衡配置、经费投入均衡、优质生源均衡分配等方面；研究角度上，由单纯从教育管理、财政支出角度逐步扩大到从公共政策、财政体制、教师收入分配制度等方面。

上述研究成果已经引起了政府决策层的高度关注，部分成果已经转化为政府政策，如呼声较高的农村教师补贴已经列入绩效工资政策范围；教师交流政策逐步得到完善，农村教师编制及职称评定得到政策倾斜，农村教师补充机制初步建立；国家对农村学校布局调整采取了谨慎态度，不再单纯强调集中办学。从政策上看，逐步由初始阶段的修修补补式的政策调整转变为体制创新，比如学校对教师的归属管理发展到学区或县域内的统筹管理，乃至有人提出的教师资源市场；又如单纯地增加财政补助发展到调整完善政府间财政支出责任分担机制；学校由分散办学到集团化办学，等等。在众多研究中，已经有人从理论研究转向政策设计，包括从教育政策、人事政策、财政政策等方面提出政策建议，但系统的政策设计不多，不少研究者的建议缺乏现实可操作性，对财力、改革难度、部门利益等考虑不够周全。

[ 参 考 文 献 ]

[1] 陶西平.我的基础教育均衡发展观[J].教育情报参考，2006，（2）：14-16.

[2] 翟博.教育均衡发展：理论、指标及测算方法[J].教育研究，2006，（3）：16-28.

[3] 袁振国.建立教育发展均衡系数 切实推进教育均衡发展[J].人民教育，2003，（6）：11-13.

[4] 杨东平等.我国教育公平评价指标初探[J].教育研究，2003，（11）：30-33.

[5] 王善迈.教育公平的分析框架和评价指标[J].北京师范大学学报（社会科学版），2008，（3）：93-97.

[6] 沈有禄等.基础教育均衡发展：我们真的需要一个均衡发展指数吗？[J].教育科学，2009，（6）：9-15.

[7] 翟博.教育均衡论：中国基础教育均衡发展实证分析[M].北京：人民教育出版社，2008.

[8] 王蓉.国家与公共教育：新人力资本理论的分析框架[J].北京大学教育评论，2009，（7）：84-98.

[9] 杨颖秀.基础教育生均预算内公用经费支出的基尼系数考查[J].教育研究，2005，（9）：53-58.

[10] 叶平等.基础教育生均预算内公用经费基尼系数的再考查[J].教育研究，2007，（2）：48-55.

[11] 王莹.财政公平视角下的基础教育服务均等化分析[J].教育与经济，2007，（3）：1-6.

[12] 林涛等.我国义务教育财政公平的经验研究——基于浙江省普通小学数据的分析[J].北京师范大学学报（社会科学版），2008，（3）：98-107.

[13] 刘翔等.我国义务教育均等化水平研究——基于省际数据的测度分析[J].内蒙古财经学院学报，2009，（4）：93-98.

[14] 薛海平等.我国义务教育公平研究——教育生产函数的视角[J].教育与经济，2009，（3）：1-9.

[15] 陈成文等.论教育投入均衡化与贫困地区教育发展[J].教育发展研究，2009，（17）：33-37.

[16] 范先佐.农村学校布局调整与教育的均衡发展[J].教育发展研究，2008，（7）：55-60.

[17] 李均.我国城乡教师资源配置失衡问题及其解决思路[J].当代教育论坛，2008，（1）：71-73.

[18] 刘希平.借助制度创新提升区域教育均衡化水平[J].浙江教育科学，2008，（3）：3-9.

[19] 陈静漪.义务教育择校：利益相关者视角下的探析[J].教育情报参考，2009，（3）：20-22.

[20] 杨军.关于少数民族贫困地区基础教育师资均衡配置的思考[J].民族教育研究，2005，（3）：74-82.

[21] 周冬祥.二元结构型城市教师资源配置的现状分析与对策研究[J].教育与经济，2008，（3）：33-36.

[22] 赵国君.欠发达县域基础教育师资配置问题研究[D].苏州：苏州大学，2008.

[责任编辑：雷 艳]