加强财政对家庭经济困难学生帮扶作用的政策建议

【摘 要】本文从介绍和分析财政政策目标与对家庭经济困难学生帮扶之间的共同性入手，认为对于家庭经济困难学生的帮扶，从一定意义来说具备公共物品特征，应当成为公共财政政策的重要环节，基于这种理论依据，对当前我国财政在对家庭经济困难学生帮扶资金总量和结构进行分析，认为当前我国财政政策在帮扶家庭经济困难学生存在不足，进而提出相应的政策建议。

【关键词】家庭经济困难学生；财政；高等教育

教育不仅是维持我国长期稳定增长与保持国际竞争力的重要手段，同时更是社会公平正义的重要体现。随着我国综合国力的日益提高，人民生活水平持续改善，对于高等教育的需求也随之提高，但现阶段我国高等教育存在诸多问题，日益成为影响社会和谐、阻碍社会进步的重要障碍，特别是家庭经济困难学生教育问题，家庭经济困难学生教育问题不仅仅是一种经济问题，同时反映了当前我国在家庭经济困难学生帮扶方式存在不足，其对社会进步的消极影响已经引起社会的高度关注，2009年1月，新华社发表了由国务院总理温家宝署名的文章，文章中特别指出近些年来农村大学生比重逐年下降，而其中农村家庭经济困难学生比重下降更多。家庭经济困难学生帮扶机制的设立，可以直接帮助经济困难的学生完成学业，真正实现教育权利的公平化，减轻因接受高等教育而造成家庭经济困难学生的负担，对于维护社会的公平正义等都有着深远的意义，这主要表现在以下几个方面：（1）减小社会贫富差距；（2）推动地区均衡发展；（3）提升国家的竞争力；（4）实现社会公平与正义。家庭经济困难学生的帮扶制度的建立，实现的不仅仅是一种个人发展，推动的不仅仅是一种个人的经济效益，更是带动社会的经济的持续发展，社会生活的安定和谐，以此具有重要的社会效益，具有很强的正外部性，因此，家庭经济困难学生帮扶工程具有公共物品的特征，财政应当成为帮扶资金的主要来源，但现阶段我国财政帮扶机制还存在诸多不足，本文通过对现阶段我国财政支出规模与支出结构的分析，研究我国财政帮扶制度的不足，据此提出完善我国财政帮扶家庭经济困难学生机制的政策建议。

1 我国财政帮扶家庭经济困难学生的存在主要问题

1.1 当前我国对于家庭经济困难学生的帮扶方式

首先，扶助涵盖的范围主要是针对在校和即将入学学生，帮扶所涉及的范围主要是在保证贫困学生能够顺利的接受这个教育过程，在接受教育的过程中能够从经济上扶助使其顺利完成学业，没有办法保证贫困学生能够从经济上顺利参与到高等教育中，以及高等教育后顺利的毕业，不会因为毕业后背负着教育时期的债务而成为进一步发展的障碍。制度缺少整体性联系，没有有形成一个有机体来系统、全面的解决家庭经济困难学生教育问题。

其次，对于我国家庭经济困难学生这些帮扶方式中主体不明确。扶助主体既有财政又有学校和社会，所以责任不能明确的划分，这样政府在推动社会公益方面的作用没有得到明确的界定，不利于责任主体充分担当起责任来解决主要问题，这样就造成了各地区和各学校针对家庭经济困难学生教育问题解决的较大差异。以清华大学为例，清华大学2005年的数据显示，全校本科生中贫困生占总数的15%，这些学生在贫困认定程序上比较宽松，平均贫困生每年可以获得4000元的助学金，而特困生每年可以获得助学金更是达到6500元，同时学校还提供了大量的勤工助学岗位。而与此相较，郑州大学2007年的数据显示贫困生占学生总数的30%左右，人均助学金不足1500元，校际之间的差异极其明显，这种差异仅靠学校自身是难以有效解决的，所以需要政府的调控作用来促进教育的公平发展。

1.2 公共教育支出占GDP比重偏低

近年来，随着我国经济实力不断加强，国家加大对教育的支出力度（如图1），推动了教育事业的全面发展。但是，按照公共教育支出（国家财政性教育经费）占GDP的百分比计算，我国公共教育支出的比重明显较低，与GDP的增长水平不相适应。相较于世界其他国家，财政性教育经费相对于国内生产总值的比重，世界平均水平为4.9%，发达国家为5.1%，欠发达国家为4.1%，我国的水平距离欠发达国家的水平相差甚远。教育支出占GDP比例过低，势必限制了财政预算资金在家庭经济困难学生帮扶资金规模，限制了当前对于家庭经济困难学生资助规模。

1.3 教育财政支出结构不合理

虽然我国教育投入增长变动明显但是财政中高等教育投入增长缓慢。我国教育结构中高等教育接受人员呈现出一种稳定的增加变动趋势，这与我国当前高等教育的不断扩招和普及有着密切的联系，而且这种趋势还有进一步增加的空间，我们可以看到我国高中阶段教育的接受人员也是一种增长状态中，所以高等教育接受人群在一定时间内仍会保持增长态势。我国的财政教育经费支出变动情况，其中中小学投入增长比增长最快，这种情况与我国当前解决中小学入学困难的现实要求有着密切的联系，因此通过国家财政资金的增加投入对于缓解中小学入学困难有着重要的意义。但是由于我国中小学入学适龄人员呈现出逐渐下降的趋势，所以政府在这种教育投入中应该注意教育结构变化的情况，不断的改善教育投入结构，以适应教育发展的需要。

我国高等教育目前的发展状况表现出一个明显的特点就是投入与需求之间的不匹配情况，这种投入和发展需求之间的不匹配的直接后果就是高等教育资源表现出更强的竞争性，这种竞争的结果往往会受到经济水平的影响而影响公平，可能成为进一步恶化贫富分化的因素，不利于体现我国教育发展推动社会进步促进公平的作用。

1.4 教育财政支出区域不平衡

我国各地区之间教育资源的分布存在着严重的不均衡情况，这种教育资源的不均衡产生的原因是多方面的，既有历史形成原因还有地方文化环境等原因造成的，但是最主要的一个原因还是地区之间的经济差异，这种地区之间的教育资源的差异又进一步成为这些地区之间经济发展差异的原因。这种地区结构差异主要表现在高校的地区分布不均衡，这种高校地区分布不均衡造成的一个重要影响就是造成了地区间教育资源的不平衡。

从211高校地区分布看，每百万人口中211高校的分布数以北京、上海、西藏以及天津最多，而经济发展水平落后地区，例如：河北、河南以及山东等地，每百万人口高校数量相对较少。而这些地区由于经济发展水平落后，农业人口数量较多且贫困生数量相对要多些，但是由于本省内高校数量较少使其获得相应的入学机会更小，如果财政转移支付力度不够，那么地区之间的教育资源分布不均的情况难以有效改变，这样不利于贫困生通过接受高等教育，改变其经济困难状况。由此加强财政资金对高校投入区域情况的变动，以改善教育资源地区之间的不平衡，对于促进贫困生接受高等教育将会有重要的意义。

1.5 教育财政支出的校际间不均衡

我国高等教育财政支持的校际结构中存在着较严重的资源分配不均，而我国高等教育当前主要是公办教育，这与西方国家私立教育规模较大质量较高的情况具有很大的不同，在这种公办高等教育中存在着严重的教育资源分配不均，一方面是由我国高校建立的历史原因造成的，另一方与我国当前经济发展水平不高，有限的财力无力支持各高校同步快速发展的现实情况，国家采用的精英教育政策和重点发展全面推动政策都有着密切的关系。虽然随着我国高等教育大众化的推进，国家经济实力的增加以及推动高校平稳发展均衡发展意愿的不断增强，我国高等教育校际之间的这种差异在逐步的好转，但是我们应该看到这种推进由于各方面的原因还是比较缓慢的。这种校际之间的教育不公平产生了众多的社会问题：一是造成当前这种择校热问题。由于高等优质教育资源的分布不均衡，而这种优质资源最终表现在就业去向的差异上，正是因为这种最终收益性的差异性使公众对于这种优质资源的争夺显得愈加激烈，而在这种激烈的竞争中，更加使得一些在经济状况好的家庭和占有社会资源较多的家庭的学生更容易占有这种优质教育资源，一方面这种资源的争夺中使得经济条件较差的家庭在资源竞争中处于劣势，更加不利于贫困家庭生源接受优质高等教育，进一步推动了贫困生教育问题的恶化，对社会公平正义产生严重的损害。另一方面这种不良的竞争中，也使得高校择校费等的收取滋生起来，影响了正常的社会秩序。二是有损公共财政职能的实现。我国高等教育中主要是公立高等教育，其资金来源主要是国家公共财政资金投入，具有较明显的公共产品特性所以这种产品的大众接受上更应该表现出公平公正，而当前这种公共高等教育中优质教育资源由于校际之间的分布不均，使得经济困难学生在接受上更是处于劣势，不利于公共财政职能的公平实现。正是由于这种校际结构主要表现在，即使是同一地区不同的高校之间政府的财政投入也有很大的差异，其结果是造成了高校之间资源分布的不均衡，影响了高校的整体质量，不利于贫困生接受高等教育、实现教育公平、推动社会人才流动性的形成。

2 关于加强财政在帮扶家庭经济困难学生作用的政策建议

2.1 确立政府为帮扶家庭经济困难学生责任主体

当前我国对于家庭经济困难学生教育问题，虽然是以教育部门和财政部门为主体，引导社会来参与解决的，但是在整个教育帮扶体系中，各个部门的职责划分并不是很明确，没有形成明确的责任主体。当前主要帮扶主体包括学校，社会企事业团体、个人，也有政府，政府作为帮扶提供的主体地位没有明确的界定，部门之间的职能界定不清，难以形成合力。因此，各地区之间的差异和各校之间的差异就比较的明显，不利于形成稳定应对机制来解决家庭经济困难学生教育问题。家庭经济困难学生帮扶制度的建立很重要的一点就是确立主体帮扶的地位，而当前情况下政府特别是教育部门和财政部门的主体引导和扶助职责是不容推脱的，只有确立了以教育部门和财政部门为主导的，动员学校和社会共同参与，形成一个较稳定的全局化的教育帮扶制度，才能使的这一问题能够有效的得以解决，而且明确其责任也可以建立一种可以问责的机制，以保证这个问题的有效解决。

2.2 完善家庭经济困难学生认定机制

我国当前的家庭经济困难学生认定中认定的标准主要是一些定性的指标，即使有定量的指标，但是由于针对性不强，而且认定过程中人为的因素较多，地区之间的差异情况并没有得到很好的反映，容易造成认定的不准确，没有形成财政资金和各种扶助资金和政策的有效贯彻实施。所以完善我国当前的家庭经济困难学生认定工作应该从以下及各个方面做起：

第一，以采用所要接受的教育支出占其家庭收入的情况来确定所要帮扶的对象，这种收入主要是当前这种城市中家庭年取得的可支配收入情况，以及农村中家庭年取得的纯收入，同时也要考虑到家庭的积蓄等情况，划定权重以此来确定所要接受的教育支出占这种家庭收入的比例，通过此来界定是否符合扶助的标准。

这样做一方面可以反映出现在的收入改善情况，因为随着我国经济水平的不断提高，人民的收入水平是不断调高的，而这种收入水平的提高为家庭未来财富增加的重要保障，以此来确定家庭经济状况可以更动态的准确的反映家庭的经济状况，以及教育支出对家庭经济状况的影响程度和变动情况，以此变动的调整教育扶助等级实现财政资金的更有效的利用。另一方面这种收入和支出的比例方式可以根据各地和各种学校的实际教育收费情况和家庭所在区域的实际消费收入水平，来客观的反映出各种教育支出对各种家庭的实际影响情况，减少问题一刀切、眉毛胡子一把抓的问题。这样既能够反映出各个学校的收费情况，各个学校教育期间的生活费用情况等实际情况，还有利于各个学校之间的参照对比不断改善提高，以吸引更多的优秀学生到本校来接受教育，政府也可以有针对的进行帮助，以推动这些学校的发展，间接的推动家庭经济困难学生接受教育。

第二，建立学生信息档案以加强扶助资金的监管。家庭经济困难学生教育扶助在认定上主要采用调查和测评等方式来实现其真实性，在近年来实际操作过程中，相关部门已经积累了丰富的经验。随着我国信用体系的建立和不断完善，其应用领域越来越广，而在家庭经济困难学生认定领域和以后的扶助监督管理方面都大有可为，所以我国可以利用财政资金加强信用档案建设，以建立起一套完整的信用体系，一方面在贫困生认定方面可以准确的了解到贫困生的真实情况，使得经济困难的贫困生能够有效的得到帮助，真正实现有困难的学生都能得到帮助，以改变过去那种主要靠贫困生自己来申报，而造成一些贫困生心里负担不愿意透露其真实的经济情况形成了一些“隐形贫困”；另一方面可以通过这样的信息档案体系的建立以及时了解这些贫困学生的扶助资金的使用情况等，以做好相应的测评，根据这些学生的实际生活情况，做出相应的调整。

2.3 合理增长财政在高等教育尤其是帮扶家庭经济困难学生的投入水平

我国高等教育的发展趋势表现出一种比较矛盾的现象，一方面是高等学校中经济条件较差的学生的数量有所增加，这与我国当前高等教育由精英化向大大众化发展的趋势有着密切的联系，但是另一方面表现出能够接受优质高等教育的贫困生占在校生的比例出现出一种下降的趋势，这说明贫困人群在接受高等教育方面表现出的劣势越来越明显，而这种现象说明我国的贫富差异问题不仅是当前一个重要的社会现象，而且随着这种教育方面差异的进一步恶化，我国这种贫困差异问题在未来的解决也将会更加的困难，因为教育上的贫困势必反映在经济收入水平上，这在当前这种知识经济时代这种表现将会更加的明显。

因此，加大对高等教育的投入力度，引导社会资金发展我国的高等教育，因为我国高等教育的发展趋势表现出在未来的一段时间内将会有较多的需求的趋势，只有适应这种情况增加我国的财政资金的投入才能缓解和满足人群对高等教育的接受，贫困生在接受教育方面才能够顺利实现。但是高等教育有其自身的特殊性，作为一种教育但是并不是完全的公共产品，所以在财政投入上要在加大财政投入的同时更要注意引导相应的社会资金来完善教育投入，以此来适应我国当前经济发展水平，不断提高教育支出在GDP中的比重，提高帮扶家庭经济困难学生支出在高等教育支出的比重，在实现高等教育的稳健发展，为贫困生接受高等教育创造条件。

2.4 调整财政在高等教育支出的支出结构

当前，一方面我国教育投入应借鉴国外的经验，推动教育资源在地区之间的分布公平和优质公共教育资源在各校之间的分配，另一方面推进各地生源在接受高等教育时能够较公平的享受到优质的教育资源。

对于教育资源在各地区和高校之间的分布不均衡情况，可以通过改善教育资金分配模式，发挥财政预算的结构化功能来解决这一问题。中央财政应在推进地区和校际之间的教育资源的合理分布过程中发挥主要作用，改变当前“基数加发展”财政资金分配模式，因为这种模式的一个明显的弱点就是教育资金的分配上产生明显的马太效应，使得资金使用量较大的地区和学校在以后能够得到更多的教育资金，而这样直接导致了教育资源在各个学校之间分配的不均衡。资金分配方式的改革，着力点在于引入高校的绩效评估，这种绩效的评估既有高校直接创造的财富等，更应该考虑到高校在吸纳贫困生推动社会效益方面的作用的评估，以此来调整和并把其作为高校教育资金投入的重要评价因素，以促进教育资源在地区和校际之间的合理分配。同时加强教育财政的转移支付能力，通过地区之间的合作互助，促进教育资源在地区之间的流动和分配，改善当前这种教育差异不断扩大的局面。

2.5 通过财政政策引导社会资金参与家庭经济困难学生帮扶工作

近年来我国财政收入持续稳定增长，为帮扶家庭经济困难学生工作提供重要资金来源，但不可否认我国仍是一个发展中国家，人口众多且地区之间经济发展水平不均衡，仅依靠财政资金，力量相对薄弱，因此，在现有条件下，应通过财政政策积极引导社会资金广泛参与家庭经济困难学生帮扶工作，充分发挥社会各界力量。

首先，将家庭经济困难学生教育问题纳入地方政府政绩考核，推动家庭经济困难学生帮扶工作的发展。困大学生问题的解决需要通过财政的引导和教育部门的改革推进，更需要社会力量的广泛参与和合作，地方政府作为地方事务管理的代表，对推动地区经济发展，改善人民生活水平和促进公平有着义不容辞的责任，所以通过将家庭经济困难学生教育问题的解决程度，作为政府官员政绩考核的一个方面，将有力的推动家庭经济困难学生教育问题的解决，因为这一问题具有一定的公共性特征，所以政府应该担当起责任，而且地方政府对地方经济情况更为了解，对于贫困生认定和信息档案等的建立有着更为便利的条件，所以地方政府在解决这一问题上也具有可行性。但是在将家庭经济困难学生教育问题的解决情况纳入政府官员政绩考核时，中央部门应该结合实际情况做好区域之间的均衡引导工作，避免出现过大的差距。

其次，引导社会其他资金捐助助学。从国外的一些经验来看，社会慈善教育基金和捐助，企业与学校共同办学等都是高等教育发展的重要保证，也是解决高等学校教育资金的一种重要方式，而且这种学校与社会的有效结合更为学生实习和就业创造了良好的条件。随着我国经济的发展，我国的富裕人群正在迅速的增加，目前中国的亿万富翁人数已经成为世界上仅次于美国的国家，这说明我国慈善捐助基础已逐渐确立，因此通过国家在税收减免与抵扣制度，能够推进社会慈善捐助事业的发展，鼓励企业和个人对家庭经济困难学生捐资助学。