农村基础教育财政投入的国际经验及其启示

摘 要: 农村基础教育对国家经济发展、国民整体素质的提高及社会的全面进步具有举足 轻重的作用。国际社会部分国家农村基础教育财政投入方面的成功经验,对我国农村基础教 育财政投入具有重要启示。

关键词:农村基础教育;财政投入;国际经验;启示

中图分类号:G40-011.8

文献标志码:A

文章编号:1002-0845(2010)05-0147-03

在我国全面实施农村义务教育“两免一补”政策之后,农村基础教育的景象有了很大的改观 。但诸如农村基础教育职责划分不清、财政投入总量不足、财政投入结构不合理、财政投入 没有制度及法律保障、城乡教育不公平等问题仍然制约着农村基础教育的发展及水平的提升 。而这些问题在国际社会中却不乏解决得较好的国家,他们成功的经验为许多国家所借鉴 ,我国也不例外。

一、农村基础教育财政投入的国际经验

1.各级政府农村基础教育财政投入事权明确,财权合理、清晰

科学、合理、完善的财政体制应该充分体现财权与事权的高度统一,无论是哪一 级政府,有多少事权就应有多大的财权与之相匹配。如果一国财政分配体制是中央集权的, 或者体现出往上级政府倾斜的,那么事权也应尽量划归给上级政府,尤其是像基础教育这样 具有典型外部性公共产品提供等事权就应该尽量由上级 政府来承担,反之则相反。如在小学和中学教育阶段,OECD国家只要是中央政府集中了大量 的财权的,则中央政府就承担了其教育经费供给的重要责任,不少国家的中央政府承担了主 要职责。在被统计的25国中的19个国家内,中央政府是85%以上的公共教育资金的最初来源 。一般来说,OECD各国中央政府也是占全部公共教育资金的75%的资金最终来源。在小学教 育 和中学教育阶段,各个国家的教育资金供给在各级政府间的责任分工并不一致,但有一点是 共同的,这就是中央政府无一例外地承担了初等和中等教育经费供给的重要职责,甚至是主 要职责。在新西兰和土耳其,初等教育和中等教育的资金供给是完全集权化的。这些国家的 中央政府,既是这方面投入的唯一主体,又是唯一的购买者。在爱尔兰,100%的最初资金 和80%以上的最后支出归于中央一级政府。在韩国,96%的最初资金来自中央一级政府,而 地区一级政府仅仅是购买者。当然也有例外。如相比之下,在比利时、加拿大、德国、瑞士 和美国,中央政府提供的教育资金不到10%。无论哪一种情况,都无一例外地体现了事权与 财权的高度统一。

2.农村基础教育财政投入随着整体教育财政投入水涨船高

参考联合国教科文组织的研究,西方国家的教育投入和经济发展普遍呈正相关关 系。随着人均GDP的不断提高,教育投入占GDP的比例也会随之提高。其一般规律为:当人均 GDP为300美元时,教育投入占GDP的比为3.29%;当人均GDP 为800美元时,教育投入占GDP的比为4.06%;当人均GDP为1000美元时,教育投入占GDP 的比达到4.24%。联合国教科文组织的有关资料显示,1965～1977年间,按当年市场价 格美元计算,全世界政府教育支出增长了4.16倍,人均教育经费增长了3.31倍;同期全世 界国民生产总值每年增长11.1%,而政府教育支出每年增长12.6%,其中发达国家为12. 2%,发展中国家为16.5%,均高于其经济发展水平。由于教育投入的增长速度较快,各国 教育投入占GDP的比例不断上升。有关研究表明,从20世纪60年代初到80年代初期,全世界 教育投入占GDP的比从3.6%上升到5.7%,其中发达国家由3.7%上升为6.1%,发展 中国家由2.3%上升为4.0%,亚洲国家由2.9%上升为4.6%。上述数据表明,无论是工 业化国家,还是发展中国家,都毫无例外地提高了教育投入占GDP的比,其中美国、日本 等国,一般都从第二次世界大战后的2%～3%上升为7%～8%,甚至有的国家增长比例更高 。由此可见这些国家对各级教育的重视程度,当然农村基础教育就更不用说了。

3.农村基础教育财政投入过程始终贯彻教育公平理念

教育公平不仅是教育的问题,更是一个社会的问题,世界各国政府对此都高度重视。通过 梳理自1833年以来英国基础教育财政投入的主要政策后,发现这些政策反映了英国政府在基 础教育方面对教育公平不断探索的历程,包括人人都享有接受教育的权利——入学机会均等 的 实现;人人都享有接受同等质量教育的权利——消除区间校际差别的努力;对教育中处于 不 利地位者的补偿性对待——纵向公平的探索等举措。法国建立有效的区域财政转移支付制度 , 用以帮助处境不利地区特别是边远农村地区达到一定的义务教育水平,以使义务教育能够在 不同发达程度地区得到较为均衡的发展。如20世纪70年代末以来,法国政府在农村地区广泛 推行适当集中的办学政策,支持在边远地区建立单班小学。美国从关注水平平等到关注垂直 平等,其州级政府的补助方案主要追求水平平等,其学区的规模、学生的多样化、学区的组 织结构等特点,以及学区是否属于农村、郊区还是城市等不同的类型,实际上都对学区教育 经费配置的效率产生重要影响。

4.农村基础教育财政投入不乏政府推行的特殊项目

一国的农村基础教育有全国的共性,也有某些地方的特殊性。因此,不少国家在 制定国家农村基础教育财政投入制度时,不仅制定了全国统一的财政投入政策,也考虑到某 些地区及人群的特殊性。不少国家同时确定了一些特殊的农村基础教育财政投入政策项目, 以支持农村特殊地区或人群的基础教育。如美国政府实施的REAP计划项目。REAP是一个联邦 专项拨款项目,其目的在于帮助按公式拨款不利的农村学区更有效地获得和使用联邦教育资 金 以改善其教育教学环境,推动各州内农村学区与城市学区基础教育的均衡发展。RE AP包括两个子项目:一是“小型农村学校成就项目”(SRSA),二是“农村低收入学校项目” (RL IS)。再如孟加拉国实施的初等教育资助项目(PESP)及初中女童资助项目(FSSAP)。初等教育 资助项目(PESP)是专门为孟加拉全国农村地区的穷困的小学生以及他们的家庭提供的一项现 金资助,旨在救助贫困家庭儿童,使他们从其他劳动中解脱出来以接受教育,并使其父母不 再 为上学费用而担忧。FSSAP项目是孟加拉政府(GOB)为初中(6～10年级)女童提供资金援助的 一 个资助项目。项目的目标是提高6～10年级女童的入学率,增加女童通过初中毕业考试的人 数 ,并且减少她们中的早婚现象。这充分体现了政府对农村特殊地区及特殊人群基础教育的重 视。

5.农村基础教育财政投入制度与法律保障到位

健全到位的制度和法律保障体系是一国农村基础教育财政投入稳定及增长的有利保障。 为了达到这一目的,很多国家都为农村基础教育财政投入制定了强 有力的制度与法律保障体系,使农村基础教育财政投入制度化、法律化。如英国政府1870年 的《初等教育法》。该法的核心是成立免费学校,实行强制性的世俗教育,规定凡6～13岁 的儿童必须一律入校学习;确立了英国初等教育费用来自中央补助、地方税和学费三种渠道 的分担制度。《1944年教育法》对中央教育拨款进行了调整,拨款在总的教育经费中的比例 提高到了55%,财政投入的重心转移到了中央财政的肩上;对私立和教会学校在经费上给予 补助,建立了包括初等教育、中等教育在内的公共教育体系,使初等与中等教育实现了真正 意义上的接轨,对中等公立学校实行免费制。再如美国政府第二次世界大战之后,为适应经 济、政治、社会和文化教育等快速稳定发展的需要,联邦政府制定了许多法律法规以推动义 务教育尤其是农村基础教育的发展。这些法律有:坚诀主张联邦主要援助贫困学区,为农村 基础教育提供充足经费的1958年《国防教育法》;规定由联邦政府向教育电视机构以及非营 利基金会提供补助经费,建立和改善教育电视设施的1962年《教育电视播放设施法》;旨在 消除种族隔离现象,为农村基础教育的普及与均衡发展提供法律支持的1964年《民权法》 和《经济机会法》;1965年的《中小学教育法》及《初等和中等教育法》。

二、农村基础教育财政投入的国际经验对我国的启示

1.合理划分各级政府职责,为农村基础教育财政投入提供责任主体保障

2001年,国务院根据农村义务教育发展的实践经验,分析农村经济和社会发展形势,针 对我国农村基础教育发展中存在的困难和问题发布了《国务院关于基础教育改革与发展的决 定》,规定我国农村义务教育管理“实行在国务院领导下,由地方政府负责,分级管理,以 县为主”的体制。这一次重大决策主要是决定将政府投资统筹主体从原来的乡提升到县, 同时加大中央和省级财政对农村义务教育的扶持力度。2003年,随着农村税费改革的深入, “以县为主”的新体制在全国推开。“以县为主”的农村基础教育投入体制的实行减轻了乡 镇政 府的经济负担,使中国的农村义务教育由原来的人民教育人民办转变成人民教育政府办,使 农村基础教育的责任主体上升了一级。但是,以县为主的农村基础教育投入责任主体并无力 负担农村基础教育财政投入的重任。因为在我国有不少的县处于财政非常困难的境地。我国 现行的分税制财政体制还不够完善,导致我国财政收入出现层层向上集中的现象,最终使得 基层政府(包括县级)出现严重的财权与事权不匹配问题。基于以上考虑,应该将农村基础教 育财 政投入责任主体再往上移至省级政府,或者将农村基础教育财政投入按比例进行划分,即中 央负担50%,省负担45%,县级财政象征性地负担5%,甚至更少。

2.不断增加财政投入比重,为农村基础教育财政投入提供资金保障

综观世界各国在农村基础教育方面做得较好的,无一例外都是政府对农村基础教育非常 重视,这种重视集中表现为无论是财政整体教育投入、还是财政对农村基础教育的投入,其 相对量和绝对量都较高。而我国虽然这几年财政用于教育方面的整体投入绝对量在不断增长 ,但其相对量却不见增长:财政教育整体支出占GDP的比近5年却始终徘徊在2%～3%之间 ;财政用于教育的支出占财政总支出的比近5年也始终徘徊在13.3%～14.5%之问。基 于此,国家还是应不遗余力地贯彻1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲 要》确定的教育经费占国民生产总值的比例到20世纪末达到4%的目标,并且实现“三个增 长 ”。有可能的话将这一目标在近期的教育发展纲要中进一步提高到6%～10%,达到世界平 均 水平,超过发展中国家的平均水平。作为教育重要组成部分的农村基础教育财政投入就自然 会水涨船高。

3.树立教育公平意识,为农村基础教育财政投入提供公平保障

公平是人类社会共同追求的永恒目标,教育公平是公平在教育领域的延伸,它反 映了公平在教育系统的状况,同时也超越了教育的范围而成为了一个社会问题。因此,教育 公平直接牵涉到社会的方方面面,不再单单是一个教育问题,而且是全社会共同关注的问题 ,是整个人类社会和谐发展的基础,是各国都普遍重视的问题。我国也应树立并大力宣传 教育公平理念,从保证人人接受教育的基本权利开始,一步步实践、探索教育公平。在确保 了每个儿童都能接受初等、中等教育后,开始关注他们是否接受了同等质量的教育,力求缩 小地区间、学校间的人财物的差距,甚至开始关注结果的公平,即关注每个学生是否都能在 经过某一教育过程后,大体上获得一致的学业成就,符合一定的培养目标的要求,关注每个 学生是否在受教育的同时个性得到全面的发展,潜能得到充分的发挥。因此,帮助学生发挥 其潜能、提高学业成就应成为财政投入的新方向。同是要充分贯彻落实2002年《民办教育促 进法》,在县级以上各级人民政府设立专项资金,用于资助民办学校发展,给民办学校的学 生发放奖(助)学金,奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。

4.更加关注特殊地区与人群,为农村基础教育财政投入提供特殊保障

任何一个国家,即使是经济发达的国家,各地区之间的发展也不可能是完全平衡 的。在实施义务教育尤其是农村基础教育的过程中,总会遇到一些特殊的地区和弱势群体的 教育问题。对这些地区及特殊群体予以特别关注并采取特殊方法解决其教育问题是非常 重要的。在解决这一问题上的成功例子,除了前面提到的美国的REAP计划项目,孟加拉国实 施 的初等教育资助项目(PESP)及初中女童资助项目(FSSAP)之外,20世纪50年代韩国将边远地 区和岛屿化为“义务教育优先区”,确定了先边远地区、后中心地区,先农村、后城市发展 义务教育的顺序。由于当时财力困难,他们制定了《偏僻、岛屿地区教育振兴法》,政 府的义务教育拨款首先集中于优先区,然后逐步推及到全国。在义务教育中,还有个弱势人 群的问题。例如,农村就存在一些孩子居住边远、分散,上学困难的问题。对此,法国、韩 国的“单班学校”、在城市处境不利地区设立教育优先区、对低收入家庭的学生发放各种补 贴、对在不利地区工作的教师确定不同的岗位津贴,以及印度的规定小学离最远的孩子住地 不超过一公里等措施,均被实践证明是成功的。基于此,我国不仅要将1989年中国青基会发 起倡导并组织实施的一项社会公益事业——旨在资助贫困地区失学儿童重返校园、建设希望 小 学、改善农村办学条件的“希望工程”及“春蕾计划”发扬光大,还应推出一些各级政府主 导 型的具有稳定的财政投入保障的计划项目,以关注农村特殊地区及特殊人群的基础教育。

5.加快教育制度与法律的建设,为农村基础教育财政投入提供法制保障

许多国家农村基础教育财政投入的经验之一就是“依法治教”。只有将农村基础教育纳入 法制轨道,建立起坚强有力的法律保障机制,农村基础教育才能步入稳定和可持续发展的轨 道。我国当前正处于社会主义市场经济初期阶段,市场经济本身就是法制经济的代名词。因 此,市场经济中所有的行为活动都应该存法可依,有法必依。在农村基础教育财政投入这一 块也不能例外。我国应加快这方面法律与制度的制定与完善,来保障农村基础教育财政投入 的稳定及增长。建议制定《农村基础教育促进法》,或称《农村基础教育财政投入保障法》 、《教育财政投入保障法》,来约束各主体的行为,以促进农村基础教育健康发展。

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