发达国家酒类管理制度的比较与借鉴

［摘 要］酒是一种具有双重属性的重要而特殊的商品，为世界各国政府所重视。西方发达国家大多制订系统的酒类专门法律，建立专门化的监管机构，实施严格的酒类管理制度和消费政策，以实现在满足人们合理的酒类消费需求的同时，减少酒类消费所可能带来的消极影响。我国目前酒类管理制度存在弊端，发达国家的酒类管理制度可以提供借鉴之处。

［关键词］发达国家;酒类管理;借鉴

［中图分类号］F274 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2012）6-0111-03

酒是一种具有双重属性的商品。一方面，酒在人们日常生活消费中不可或缺，占据着重要地位，而且由于酒类消费量大，酒类生产及消费对经济有一定带动作用，也是政府的创税大户。另一方面，酒类生产消费过程中也带来一些负面影响，如对人体健康的危害，引发酗酒滋事、醉驾、家庭暴力等一系列的社会问题。因此，尽管各国在国情、酒文化方面存在着差异，但酒作为具有特殊性的商品为世界上大多数国家所认同，特别是市场经济发达的国家。其中大多数国家对酒类商品实施了比较完备的管理制度。以下分别从法律体系、管理机构与制度、酒类消费、行业协会等角度进行比较分析，并提出对于我国酒类管理的可借鉴之处。

1 酒类法律体系较为完备

大多数西方国家，酒类立法系统全面，涉及酒类生产、批发、零售、消费，质量技术标准，原产地标志，监管机构、税收等诸多方面，充分体现酒类管理的特殊性、重要性、全面性。很多国家形成了以酒类基本法、政府规章、技术法规、地方政府规章等为主体的层次分明、相互协调的酒法体系。

瑞典制定了专门的《酒法》，由瑞典酒类、烟草、药品主管部门瑞典卫生部起草。该法是酒类产品管理的专门法律，详细规定了与酒类有关的条款，适用于所有与酒精有关的产品生产、销售、广告、消费等行为和对象。此外，《瑞典市场法》中也有酒类产品广告的规定。

芬兰的酒类立法体系比较完备，包括基本法性质的《酒类法》、《酒类税收法》，政府规章性质的《关于实施酒类专营的政府令》、《酒类饮料标签规范》、《酒类饮料批发规范》、《酒类经营场所指导规范》。

美国联邦和各州都制定专门的酒类管理法律。美国法典（第二十七编的一部分）中有专门的《联邦酒类管理法》，该法对于经营酒业的标准、不公平竞争、大容器销售及装瓶、连锁经营、产品标识等均有原则规定。联邦政府也制定有相应的行政命令，详细规定了与酒精管理法条文相对应的实施细则，对于有关的各项程序、标准、要求等详细列举。各州也有相应的州酒类立法。

俄罗斯联邦政府于1995年出台了《关于酒精及酒类产品的生产与流通国家调控联邦法》，1999年该法经过修改补充，更名为《关于酒精、酒类产品及含酒精产品的生产与流通国家调控联邦法》，全文共分4章26条，是目前俄联邦政府对其酒类市场进行监督管理的基础文件。

英国1979年制定的《关税及货物税法》、《酒类关税法案》、《酒类专卖法案》（均经多次修改）对酒类的生产、加工、批发、零售、进出口、税收作出详细规定。

2 管理机构健全，制度严格完善

大多数西方国家设立专门的酒类管理机构，从中央到地方对酒类生产、消费予以严格管理监督，少数国家实施酒类专营、专卖制度（瑞典、挪威、加拿大、美国部分地区等），大多数国家实施许可制度，建立完善的酒类产品生产、流通的全过程追溯制度，完善的酒类生产、流通信息备案制度。

美国的酒类管制机构大体分为三个层次:联邦、州、市镇。在联邦有两个机构，一个为隶属于财政部的美国烟酒税收贸易局，负责有关酒类法规的制定、酒类征税、签发酒类标签证书、酒类市场的监督与调查，另一个为隶属于司法部的美国烟酒枪械爆炸局，承担对酒类非法交易行为的执法。联邦酒类管理法规定，联邦范围的所有经营酒的生产、进口、销售、运输、装瓶及仓储，凡涉及国际或者州际商业行为的经营者，都必须取得财政部部长所签发的基本许可；并对申请的主体资格、许可的撤销与失效做出规定。美国50个州各自设立州的酒类管制委员会。其中，北部大部分州酒类饮料的生产、销售仍由政府严格控制，私人不得制造和经营。南部各州则通过申请许可证的方式对此加以制约。宾夕法尼亚州与犹他州是美国对于酒类管制最严格的两个州，宾夕法尼亚州由独立的酒品管制委员会管制酒类批发和零售交易，所有酒类采购、进口、销售、仓储、运输以及制造，都必须向酒品管制委员会申请许可，酒类零售和批发执照的数量，必须按人口比例发放：每三千人核发一张零售执照，满三万人核发一张批发执照。马萨诸塞州通过地方许可证当局的代理人和州酒类管制委员会的调查员对酒类许可场所随时进行检查。州执法人员，包括酒类管制委员会调查员，无须出示逮捕令就可以逮捕发现非法制造、销售、展览、囤积待售、储存、运输、进口和出口酒类饮料的任何人，并可没收酒类饮料及用于制售该人拥有的酒类饮料的容器和物品。执法人员可以扣留这些人、酒类饮料、物品直至获得逮捕令。很多州的市镇地方也在其管辖范围内设酒类颁证机关。

加拿大食检署和各省酒类管制局共同负责酒的管理，确保酒精类饮料(包括葡萄酒)在被允许销售之前，符合加拿大食品药品法的食品安全相关规定。各省和地区酒业管理委员会负责规范和控制其辖区内的酒类销售，此外还负责征收联邦和省就酒类产品制定的各项税捐，并在销售之前确定酒类产品的加价幅度。在各省（阿尔伯塔省除外），葡萄酒和其他含酒精饮料一样，只允许通过各省的酒类管制局下设的专卖店出售。加拿大各省区通过酒管制局、零售店、酒库等几个环节，建立对酒产品（不论是国产酒，还是进口酒）追溯控制系统。由私营企业或电子数据库系统对产品实行产品追溯监控。由酒厂出售的酒可由厂家的电子系统通过仓库和零售网点轻而易举地追根寻源。

2008年，俄罗斯组建联邦酒类市场调节局直接隶属政府，该局共设15个司，52个处，并在8个联邦区设有垂直管理分支机构，工作人员近2000人。2009年俄政府成立跨部门的酒类市场调节委员会（议事机构），就有关问题进行协调，俄第一副总理祖布科夫任该委员会主席。俄罗斯对酒精、酒类产品及含酒精产品的生产、批发和零售实行许可制度，对酒类产品的生产、流通、质量和安全进行监督，实行强制性消费税标签，制定酒类产品最低限价，确定征税产品种类，制定标准和技术规范等，对酒类从生产到流通各个环节实行国家统一的自动化信息统计。

瑞典卫生与社会事务部是酒类主管部门,负责拟定瑞典酒类管理政策。瑞典政府对酒类产品的生产、批发、销售实行严格的限制。生产实行质量溯源管理，每瓶酒标示数字中均含有原料、产地、生产商等信息。批发和零售均需取得专项执照。瑞典系统公司是瑞典唯一一家可以销售酒类产品的国有企业，负责瑞典全国酒类专卖。

芬兰长时间实施酒类专营制度，国家酒类专营公司成立已近80年。2000年3月，根据《酒类法》，结合运营实践中积累的经验，芬兰社会福利和卫生部制定并实施《关于实施酒类专营的政府令》的政府规章，系统规定了酒类专营制度。

法国将全国分为二十二个酒类特产区，各区设有管理局，对葡萄品种、最低糖分限制、单位面积产量、酿制期间与季节、葡萄修建方式等，都有详细、严格的规范，并由各区管理局负责监督、管理及内外销等行政事宜（包括出具年份证明，产地证明）。法国商业部根据法规对酒类零售商发放四种资格的零售牌照，即酒牌。申领四种牌照的任何一种，都必须由银行出具资金证明，并得到财税部门的确认，商业部才予以发放。取得牌照的酒类零售商必须按规定缴纳增值税。国家目前严格控制零售酒牌的发放，已发的数量不再增加。新增酒类零售点，只有通过相互转让或买卖得到牌照。

英国有两个酒类主管机关：一是许可证局，以规范零售贸易的正当行为，一是关税与货物税局，以规范制造、生产、精馏、混合、酿造及批发酒类产品的行为。除非取得货物税许可和销售许可，否则不得从事上述活动。

德国实行烈酒专卖，专卖法规定酒类专卖局接管烈酒酿造厂在专卖地区生产的烈酒、进口烈酒、纯度烈酒，烈酒利用和烈酒贸易都必须按照专卖规定执行。德国对烈性酒厂的建设、生产、流通、管理非常严格，都有明确的限制指标，对烈酒的售价也都有严格规定。如生产企业酿酒设备都有产品流量表，企业每年生产产品数量政府都能掌握详细数字，这样便于管理与征税。

日本对于酒类制造与贩卖均实施许可制度。生产者按照拟制造酒的种类向制造厂所在地国税局申请。规定申请人一年生产的最低产量，排除弱小厂商林立、避免恶性竞争，也能保证质量。贩卖也需获得许可证。法律对于申请生产或者贩卖酒类许可证的主体资格有严格的限制，并对其生效期限、条件或者失效做出规定。无证制造或者贩卖酒类的处以徒刑或者罚金。生产者和销售者均须对自己生产或者经营的酒类建立完备的记录，以备检查。

3 控制酒类消费,减少酒类危害

一直以来，大多数发达国家对酒类实施管理的目的主要包括:①保护消费者的利益；②维护公众健康和社会安全；③建立公平开放的市场竞争秩序；④实现税收的征缴；⑤保障民族产业的良性发展。进入20世纪下半叶以来，大多数发达国家极为重视酒类饮品的社会危害性。目前，很多国家立法多以保证酒的质量，控制酒的过量消费，减少酒对公民和社会的危害等为主要酒类立法的重点。

世界卫生组织的全球饮酒管制报告（2004年）建议各国可采取以下措施降低饮酒对公众健康的危害：对获得或者饮酒最低年龄的法律要求；对酒驾的专门立法限制；对售酒地点、时间的限制，包括在某些社会公共场所及工作场所禁酒；对酒类商品的广告与赞助活动的限制；对酒类实施高价、高税政策。

基于减少酒类危害性的目的，欧盟通过立法（软法）和制定有关的指导意见要求成员国减少、控制酒的危害性。欧洲法院也在一些案件中做出了有利于成员国政府实施严格的酒类监管制度的判决,如2004年欧洲法院审理的法国政府电视广告案。此外，欧盟还通过制定如《欧盟关于支持成员国降低酒精危害的战略》（2006年）来推动成员方采取严格的酒类管制措施减少酒的危害性。五十年来，欧洲各国在酒的管理上逐渐趋于严格，尤其是在酒类的流通与销售、酒驾、销售年龄限制、公共政策等方面。

瑞典是世界上较早制定酒类管理法律的国家之一，也是世界上酒类管理最严格的国家之一。瑞典酒类管理政策的目的是：通过降低酒类消费减少酒精带来的危害。主要解决的问题包括：成长中的青少年远离酒精；推迟人们首次饮酒年龄；减少暴饮；建立无酒环境；抵制酒类非法销售；禁止酒后驾车、怀孕期间饮酒等。为此，瑞典通过零售专卖和高税收，对酒的度数、购买人的年龄、专卖经营的时间、酒类广告的限制来达到限制酒类产品消费的目的。

芬兰在其《酒类法》第一章“总则”明确规定了立法目的，即控制酒类饮料的消费量，从而抑制酒类饮料对社会秩序和公众健康的危害。《酒类法》规定了较为广泛的限酒措施：一是对利用在欧洲经济区以外的国家短途旅行进口酒类饮料的数量作出限制；二是个人或企业进行的以商业为目的的酒类饮料进出口，均应事先向芬兰政府机构履行报告义务；三是对酒类饮料广告进行严格限制，并要求生产厂家必须在酒类饮料的包装上标明“酒精有害健康”的警示；四是禁止对酒类饮料开展打折、加量不加价等促销行为；五是加强对青少年饮酒的监管，芬兰警方如怀疑未满18岁的青少年携带酒类饮料，可对其随身包裹及衣物进行搜查。

俄罗斯一直是人均饮酒量较高的国家，历史上曾经多次实施限制政策。2009年8月，俄罗斯总统梅德韦杰夫下令严格遏制酗酒。2010年1月1日起，俄罗斯对出售的伏特加酒实行最低限价以此遏制烈性酒的消费。2011年7月，总统梅德韦杰夫签署一项新的限酒法令，限制啤酒等酒类产品的生产（尤其是非法生产）与销售，并对酒类广告、酒类销售时间、场所、酒类运输许可证做出严格规定。

1930年以前，美国曾是一个实行禁酒令的国家，在解除禁酒令之后，为防止完全放开酒类饮料的生产、销售与消费将会造成一系列的社会问题，制定了联邦酒类管理法以及相应的州立法。联邦和各州立法原则为：维持公平竞争的市场秩序；避免青少年饮用；保持言论自由与不实广告之间的平衡；允许个人饮用酒类产品，但仍然呼吁节制；对生产、批发、零售加以管理，以确保消费者的健康；宣传酗酒对健康的危害。很多州都对饮酒的年龄、地点、时间有严格限定，某些州的城镇甚至禁止酒的生产、销售与消费。

加拿大酒类管理立法的初衷也是基于对酒类生产与消费的控制。目前，加拿大对酒类征收的税收属于世界最高，在增加收入的同时，有效地抑制了酒的生产与销售。此外，在酒类销售方面，加拿大也实施严格的专营等制度，限制酒的消费。

4 行业协会发挥重要作用

大多数西方国家建立有酒类行业协会，并充分发挥行业协会在规范酒类生产与流通中的监督与自律功能。如瑞典，2004年由瑞典广告协会、瑞典酿酒协会、瑞典烈性酒与葡萄酒供应商协会共同签署、公布的《瑞典烈性酒和葡萄酒供应商规章》这一行业规范，对所有与烈性酒、葡萄酒及酒精饮料有关的营销等做了规定，2006年签署的《瑞典酒类广告建议》同样不具有法律效力，属行业规范。又如，加拿大酒商协会在酒制造业开发了危害分析关键控制点HACCP 食品安全计划。该计划系统涉及处理任何关于食品安全、质量诚信和生产效率等各方面的问题。HACCP食品安全标准系统被部分其他国家承认并被部分立法机构、贸易组织和酒零售商广泛采纳，成为酒类产品食品安全的通用标准。采用HACCP安全计划的国家有澳大利亚、新西兰、美国的部分酒厂及英国的部分大型酒零售商。

5 发达国家酒类管理制度的借鉴

（1）完善酒类立法。综观发达国家的酒类管理制度，无不重视对酒类的法律制定。酒类法律自中央一级直至地方，涉及生产、流通、消费、原产地保护、税收等所有酒类运行环节，可谓全方位、全过程覆盖，从而建立起相对完善的酒法体系，实现了对酒的全面调控，为建立良好的酒类生产、流通秩序奠定了法律基础。

（2）机构专一，职责清晰。大多数发达国家设立专门的酒类管理机构，职责明确，监督有力，执法效果明显。为酒类管理提供了重要组织保障。

（3）许可管理，重视流通。大多数发达国家对于酒类的生产与流通实施许可证管理制度，根据不同酒类的生产、流通的不同特点与管理需要实施差异化许可管理。酒类流通中广泛采取登记、备案等制度。

（4）控制酒类消费，维护公众利益。大多数发达国家在立法上日益倾向更多地控制酒类的生产与消费，尤其是消费领域，以维护公众健康、维护社会秩序、减少社会不必要支出。

（5）协会功能日益突出。大多数发达国家行业协会在整合行业力量、推动行业自律、实现行业发展方面的作用明显。