党章视域下党内监督制度的演进及启示

[摘 要]

党章关于党内监督的规定，是党内监督制度最根本的内容。考察党的历次代表大会制定、修改和通过的党章关于党内监督的规定，把握党内监督制度的历史演进及其特点，可以为在全面从严治党新常态下党内监督制度的不断完善提供启示。

[关键词]

党章；党内监督制度；演进；启示

[中图分类号] D262.2 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2016）2-0021-03

党内监督制度是保持党的先进性和纯洁性的重要制度，中国共产党从成立起就重视党内监督制度建设。从党章的视角去认识、理解和把握党内监督制度是最根本的路径选择。

一、历次党的全国代表大会

通过的党章与党内监督制度

（一）新民主主义革命时期：逐步形成。党的一大虽然没有制定党章，但通过了包含有属于党章性质条文的《中国共产党第一个纲领》，其中就有党内监督的规定：党员“一定要受地方执行委员会的严格监督”。[1]这说明我们党从成立之日起就认识到了党内监督的重要性，同时也表明党内监督思想开始萌芽。

经过一年的实践，到党的二大时，党内虽然还没有建立专门的监察机构，但党内监察机制的静态要素和动态系统基本上都具备了，初步确定将民主集中制作为党内监察的根本依据，从宗旨监察、纪律监察、党内监察程序、党内监察制度等方面对党内监督作了最原始的规定，初创了党内巡视制度，“中央执行委员会得随时派员到各处召集各种形式的临时会议，此项会议应以中央特派员为主席”。[2]二大党章基本上解决了党内监察以什么为依据、怎样进行监察以及针对哪些问题进行监察的问题。三大和四大通过的党章都坚持了这些规定。

党的五大首次增设监察委员会，提出“全国代表大会及省代表大会选举中央及省监察委员会”[3]。明确了监察委员会的职权范围以及它与党委会的关系，同时表明我们党已经意识到必须以监察制度来制约、制衡党的权力的行使，为后来党内监察机制的进一步发展和完善奠定了基础。

党的六大废除了中央监察委员会，设立了中央审查委员会。与监察委员会相比，中央审查委员会的职能范围大为缩小，仅限于“监督各级党部之财政，会计及各机关之工作”[4]等几项较为具体的事务，只是部分地执行了监察委员会的职权。党内监察权的重要方面——纪律监察权，则重新为各级党委会所掌握。这种党内监察形式的变化，与苏共的指导失误和我们党的认识偏颇有关。

党的七大恢复了监察委员会，“党的中央委员会认为必要时，得成立党的中央监察委员会及各地方党的监察委员会”[5]。完善了监察委员会的选举、职能等内容。在党的七大上，毛泽东强调：“有无认真的自我批评，也是我们和其他政党互相区别的显著标志之一。”[6]这里的“自我批评”，实际上就是一种有效的监督形式。这些表述表明我们党在抗战即将结束、党员队伍壮大的情况下，对于党员的教育，党内监督等党的治理问题进行了新思考，落实了新举措。七大党章全面设计了党内监察机制，标志着党内监察制度的基本确立。

（二）社会主义革命和建设时期：积极推进和曲折发展。八大党章将七大党章关于党的各监察委员会在各级党的委员会“指导下”进行工作改为各级监察委员会在各级党的委员会“领导下”进行工作。党内监督机构开始出现“双重领导”的工作模式。

1966年5月“文革”爆发后，党的各项制度被践踏，党内生活极不正常，九大、十大、十一大通过的党章关于党内监督的规定被删除。

（三）改革开放历史新时期：发展和完善。1982年9月，十二大通过的党章，继承和发扬了七大和八大党章的优点，同时汲取了历史经验，形成了党内监督制度的基本框架，强调：每个党员，不论职务高低，都要“接受党内外群众的监督”，上下级组织之间要“互相监督”，“要保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下”，党的基层组织要“监督党员切实履行义务”。此后历部党章基本保持了这些规定，具有较强的连续性和稳定性。[7]

2002年11月，十六大通过的党章（修正案）提出：“加强对党的领导机关和党员领导干部特别是主要领导干部的监督，不断完善党内监督制度。”[8]这是党章首次直接提出对领导干部的监督，明确了监督的主要对象，针对性更强，提高了监督效率。

十七大党章首次明确：“中央政治局向中央委员会全体会议报告工作，接受监督”[9]，“党的地方各级委员会的常务委员会定期向委员会全体会议报告工作，接受监督”[10]。这表明党内监督不留死角，任何一级组织，任何人必须接受党内监督。

党的十八大以来，党中央陆续出台了《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党巡视工作条例》等党内监督制度和条例。相信这些党内监督新思想、新制度会出现在以后的党章中。

二、党内监督制度发展演变的特点

（一）从受苏联影响到走向中国特色。中国共产党曾是共产国际的一个支部，因此在党内监督机制模式的选择上，受到共产国际以及在这一组织中起特殊重要作用的联共（布）的深刻影响。在党委会（或执行委员会）与监察委员会之间的关系上，中共与联共（布）都有一个从“两委基本平行”到“两委垂直管理”的演变过程。此外，共产国际对中共党内事务的干涉也大大加剧了这种影响。共产国际在帮助中共进行党内制度规定时，常常不顾中国实际情况，借助其高度强化的集权体制，把联共（布）的一些党建举措，甚至欧洲其他一些共产党的党建举措照搬照抄到中共党内来。党的六大撤消了监察委员会的做法，就是明显的例子。

但在1935年以后，中国共产党逐渐开辟了一条中国特色的党建之路，形成了一系列中国特色的制度、方法。就党内监督来讲，其领导体制实行“双重领导”。这是历经“两委平行”（即党的监委与党的委员会平权）、党的委员会对监委进行“指导”等过程后而逐渐形成的领导模式，其权限正在扩大，监督对象既包括党员个人、组织，也包括领导干部、同级党委及其成员；其组织形态已构成自上而下的完整系统；其工作任务已明确化；其监督形式切实可行，已形成集体领导制度、组织生活会议制度、民主生活会议制度、民主评议制度、评价鉴定制度、群众举报等多种形式。

（二）从重视思想政治教育，强调自律到重视制度建设强调他律。在民主革命时期，特殊国情决定了我们党大量吸纳非无产阶级先进分子的必要性和合理性。但是，由此也就使得党内经常性地存在着种种非无产阶级思想，这成了部分党员行动自由散漫、追求享乐甚至贪污腐化的重要思想源头。正如党的七大所指出的：“在我们党内，最本质的矛盾，就是无产阶级思想与非无产阶级思想的矛盾，其中最主要的是无产阶级思想与农民、小资产阶级思想的矛盾。”而“这个矛盾的逐渐解决，只有在党内加强马克思列宁主义——无产阶级科学思想的教育与锻炼，不断克服小资产阶级以及其他各阶级反映在党内的思想，我们党的建设和党的事业，才能进步，才能发展”[11]。因此，我们党高度强调党的思想建设，注重提高党员的党性修养和政治觉悟，以从思想源头上去遏制这些不良现象。

随着所处环境的变化，我们党开始探索党内监督的各种方式和途径，注意加强相关的制度建设，如巡视制度、党委会制度、集体领导制度、党内议事制度等。确定科学合理的监督方式和监督途径，是保持党内监督能够正常运转并发挥作用的关键环节，在实践中取得了较好的效果。其中，中央巡视制度的创立与发展，就是典型一例。

（三）党内监督制度完善程度与执行效果的非正比关系。总结党的建设史，从革命战争年代到和平建设时期，从在计划经济体制下到改革开放新时代，一个普遍的现象就是党内的制度、法规、条例等虽然日益健全，但实践中执行的效果却并不随着党的认识的深化而增强。具体到党内监督方面，这种特点更加突出。至于党内监督不力的原因则非常复杂，如党内监督的意识淡薄、党内监督的制度还不完善、实施党内监督的力度还不够、党内监督机构的领导体制机制不顺等。健全党内民主制度、树立党员民主意识、加大监督力度、完善监督机制、理顺监督体制等都是目前迫切要做的事情。

三、党内监督制度发展演变的启示

从党章的演变过程梳理党内监督制度的发展变化，也给我们留下了一些重要的启示。

（一）党内监督是党自我约束、自我完善，保持党的先进性和纯洁性的重要途径。坚持党内监督机制，我们就能依靠自身的力量解决党内矛盾，不断巩固和发展自己，保持党的先进性、纯洁性和权威性，保证党的政治领导的顺利实现，党的路线、方针、政策的顺利执行。而淡化、离开了这一点，党的形象就要遭受破坏，党的路线、方针、政策就要被歪曲，党章党纪就要被践踏，党内就可能出现“特殊党员”、“特殊群体”和腐败分子。这在历史上已经被反复证明。在民主革命时期，党内监督工作的开展对我们党能够保持自身先进性和纯洁性，带领全国各族人民取得中国革命的伟大胜利，具有极为重要的意义。世界马克思主义政党历史与现实也证明，党内监督是保持党的肌体健康的重要手段，是依靠自身的力量解决党内矛盾，不断巩固和发展自己的必要途径，是维护全党团结，严明党纪党规，推动党完成历史赋予的使命的重要保障。在全面从严治党的党建新常态下，无论怎样强调加强党内监督机制建设的重要性，都毫不为过。

（二）党内监督的主体众多，监督也是主体之间的互相监督。党内监督不仅包括对党员个人的监督，也包括对党组织的监督，其重点是党的各级领导机关和领导干部，核心问题是保证他们正确行使和运用人民赋予的权力。党内监督的得力与否不仅与党的领导人对其认识相关，也与党的工作重点密切联系。革命战争年代，党的主要任务是团结广大群众，推翻压迫阶级，建立新民主主义制度。围绕这个目标，党的建设的主要任务是巩固并发展党的队伍，提高党的影响力、号召力、战斗力，因而那时期党对党内监督虽有所认识，但在实践中并没有置之于显著位置。党在全面执政以后，不仅要进行政治领导，也要实施经济建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的领导，因其工作重点已从“政权方面的政治”转移到了“经济方面的政治”，党必须加强党内监督才能促进党风的好转，保证党的职能充分发挥，政党功能充分展现，实现中华民族伟大复兴的中国梦的目标。

（三）要从中国的国情和党情出发，建立具有中国特色的党内监督制度。根据国情和党情来进行自身建设，这是我们党不断走向成功的一条基本经验。在民主革命时期，在党内监督问题上，共产国际和联共（布）对中共存在着明显的双重影响：一方面，来自莫斯科的指导，在一定程度上有助于我们党党内监督机制的建立与健全；但另一方面，却又使我们党在此问题上走了许多弯路。历史最终证明，在党的建设上，中国共产党必须多方借鉴别国无产阶级政党建设的经验和教训，但是从最终意义而言，“中国革命斗争的胜利要靠中国同志了解中国情况”[12]，发挥党员监督的主体作用，形成党内全员监督的氛围，全面推进党务公开，让党权在监督下阳光运行，形成“监督有制度、监督有主体、监督有执行”的党内监督机制。

（四）与时俱进，积极探索、创新党内监督新路径。与时俱进是党最重要的理论品质和实践要义，党内监督也不例外。党内监督要在历史任务、现实目标和时代特征的客观要求下做到以下几点：要科学设置党内专门监督机构，并充分发挥其特殊作用；要积极探索各种党内监督的方式和途径，并使之制度化；要非常注意党内规章制度体系的建立与健全，使党纲党章、党内条例和各项专项规定不断走向完善和成熟，为党内监督提供必要的法理依据；要使党内监督和党外监督，尤其是与行政监督相互配合起来，共同发挥作用等。

参考文献

[1][2]建党以来重要文献选编（1921-1949）：第1册[M].北京：中央文献出版社，2011.1.166.

[3]建党以来重要文献选编（第4册）[M].北京：中央文献出版社，2011.274.

[4]建党以来重要文献选编（第5册）[M].北京：中央文献出版社，2011.480.

[5]建党以来重要文献选编（第22册）[M].北京：中央文献出版社，2011.546.

[6]毛泽东选集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1991.1096.

[7]十二大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，1986.84-87.

[8]中国共产党党章汇编[M].北京：中国方正出版社，2006.8.

[9][10]十七大党章学习读本[M].北京：人民出版社，2007.18.21.

[11]刘少奇选集（上卷）[M].北京：人民出版社，1981.

[12]毛泽东选集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1991.

作者系中共广东省委党校研究生

责任编辑：卞吉赋