论党内法规与国家法律的协调和衔接

[摘 要]

党内法规与国家法律的协调和衔接作为中国特色社会主义法治体系建设的发展方向，是确保党内法规与国家法律相辅相成、相互促进、相互配合、共同作用，统一于中国特色社会主义伟大法治实践的必由之路，也是现代法治国家顶层制度设计的规律总结与路径选择。正确理解党的十八届四中全会《决定》的深刻意蕴，对现阶段存在的认识误区加以澄清，厘清争议，明确党内法规与国家法律的内在差异不影响两者间协调衔接，党内法规严于国家法律不等于可以突破法律的底线， 党内法规与国家法律的相互转化不违反“法律至上”原则。要使党内法规与国家法律实现充分的协调和衔接，党内法规的制度构建须遵循法治化规律，切实处理好守成与创新、管制与自由、继承与借鉴之间的关系。

[关键词]

党内法规；国家法律；协调；衔接；法治化规律

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2018）05001408

一、作为法治化规律的党内法规与国家法律的协调和衔接

如果要评选改革开放以来对我国法治进程推进与影响最为深远的一次会议，党的十八届四中全会无疑应当被列入候选名单。党的十八届四中全会开创性地将“依法治国”作为深入研讨的主题，这在党的历史上还是第一次。会议形成了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）这一政策导向性文件，将“依法治国”纳入国家战略层面予以全面推进和全局性贯彻，重视法治在治国理政中的突出位置和保障性作用。中国的法治建设前所未有地展现出蓬勃生机和活力。《决定》提出要建设中国特色社会主义法治体系，将此作为全面推进依法治国的总目标的内容之一，而其中，形成“完备的法律规范体系”与 “完善的党内法规体系”同时作为中国特色社会主义法治体系的有机成分被《决定》载入。这是在党中央的重大决策文件中首次将“党内法规体系”放置于中国特色社会主义法治体系之中，凸显出中国共产党治党管党的坚定决心以及党内法规对实现建设社会主义法治国家的重大意义。

全面推进依法治国，

是中国共产党勾画法治中国宏伟蓝图的重要一笔，是实现“两个一百年”奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦的战略路径选择。依法治国，目的在“治国”，方式是“依法”。治国理政，是依法而治国，依法而理政。因此，要实现国家的治理，

前提是有“法”可依，即存在完善的、可供实施的制度规范。制度是法治的根基与依据，没有制度，法治就成了无源之水、无本之木。无论是法治实施、法治保障抑或法治监督，都以制度规范的形成与制定为其存在的前提条件。就中国特色社会主义法治体系的组成内容而言，“法律规范体系”与“党内法规体系”构成了两大核心且相对独立的制度内容。既然是两个具有相对独立性的制度体系，那么两者间呈现出何种关系，如何理解两者间所处的关系，成为当前理论与实践要厘清的问题。

《决定》明确提出“注重党内法规同国家法律的协调和衔接”，为两者间的关系奠定了总基调，即“协调”与“衔接”关系。从语词学的角度分析，“协调”与“衔接”兼具动词与名词的双重词性和语义。作动词时，表事物间的相互连接与相互配合；作名词时，可以理解为已经形成的某种静态情势[1]。实现党内法规与国家法律的协调和衔接，就要使两项制度体系互相配合、相互扶持、共同作用，以求形成融贯性的制度合力，达到“1+1>2”的效果，為中国特色社会主义体系的建设和社会主义法治国家的建设提供制度支撑。要实现全面依法治国、全面从严治党的重大战略目标，必须依靠法律治国，依据党规治党，两者都是不可替代、不可或缺、不可偏废的新时代制度品格，各自拥有存在的意义与价值，这种情势的形成既得益于治国理政的制度实践，又立足于中国特色的现实国情，揭示出深刻的法治化规律。

党法与国法并行发力，统一于中国特色社会主义法治伟大实践，这并非突发奇想的政策决断，也不是移植照搬西方法治经验的结果，

而是结合中国国情和制度实践所做的妥切制度安排。

“党内法规与国家法文件的关系问题，没有现成答案，在这种情形下建设法治国家，在世界上也没有什么先例可循。”[2]党内法规与国家法律的协调与衔接是中国特色社会主义法治的内在规律性要求，符合我国法治实践的内在逻辑。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是最大的政治优势。无论是政治生活抑或社会生活，党的领导贯穿始终。

坚持和加强党的全面领导，

在法治领域，党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法是党法治担当的具体体现。中国共产党的领导地位和执政党的资格为我国宪法所确认，为我国人民所承认，这是历史和人民共同选择了中国共产党。习近平强调：“我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位，对这一点，要理直气壮讲，大张旗鼓讲。”[3]（P21）但根本法并不能作为证成中国共产党执政地位合法性的充分条件，只能说是必要条件。人民历史和现在选择了中国共产党执政，并不意味着将来仍然做出相同选择，党历史和现在具有先进性，并不代表将来同样具有先进性[4]。因此，党必须时刻加强自身建设，不断提高自身执政能力，方能始终保持先进性和纯洁性，才能始终带领人民投身于中国特色社会主义法治建设之中。要加强党的建设，基本的方略就是依靠制度建党、规则建党。党内法规作为治党管党的制度依据，在中国特色社会主义法治建设之中被赋予了重要意义。

加强党内法规与国家法律协调和衔接应遵循我国法治建设的基本规律。要实现依法治国，关键在于党带领人民依据法律治国理政，坚持、改善党的领导是党永葆先进性和提高执政能力的关键环节，也是社会主义法治国家建设的根本保障。走中国特色社会主义法治道路，需要依法治国、依法执政、依法行政共同推进，而其中的义理就是要将依法治国的基本方略和依法执政的基本方式统一起来，而不是将两者人为地切分割裂，不是作为一种对立关系予以看待。治党与治国紧密联系、相互促进、互为前提，而党内法规和国家法律作为中国共产党全面从严治党、治国施政的规范依据，同样是互相配合、扶持、协调与衔接的，这既是中国特色社会主义制度建设法治化的客观规律，也是中国特色社会主义法治体系、法治国家建设的本质定位。