绩效审计在低碳经济中的运用

中图分类号:F239.6文献标识:A 文章编号:1009-4202(2010)10-174-02

摘 要 随着经济的发展和全球人口规模的扩大,能源及气候问题已敲响了时代的警钟,低能耗、低污染、低排放为基础的低碳经济模式已经成为人类社会的必然选择。而低碳经济涉及到经济生活的诸多方面,因此,审计机关应结合日常的审计工作,把促进低碳经济的发展融入其中。本文对低碳经济及其评价指标进行分析,剖析绩效审计在低碳经济中运用、存在问题及建设性策略。

关键词 低碳经济 评价指标 绩效审计

一、低碳经济概述

所谓低碳经济,是指在可持续发展理念指导下,通过技术创新、制度创新、产业转型、新能源开发等多种手段,尽可能地减少煤炭石油等高碳能源消耗,减少温室气体排放,达到经济社会发展与生态环境保护双赢的一种经济发展形态,其实质是能源高效利用、清洁能源开发、追求绿色GDP的问题,核心是能源技术和减排技术创新、产业结构和制度创新以及人类生存发展观念的根本性转变。

发展低碳经济,一方面是积极承担环境保护责任,完成国家节能降耗指标的要求;另一方面是调整经济结构,提高能源利用效益,发展新兴工业,建设生态文明。

二、低碳经济的评价指标

低碳经济发展可以理解为以低碳化为主要特征的可持续发展路径。为了度量实现低碳经济过程中所处的发展阶段、存在的差距及可以采取的政策手段,在低碳经济概念的基础上,需要建立一个多维度的综合性评价指标体系。

1.低碳产出指标

碳生产力被认为是衡量低碳化的核心指标,并且,这一指标将能源消耗导致的碳排放与GDP产出直接联系在一起,能够直观地反映社会经济整体碳资源利用效率的提高,同时也能够衡量一个国家或经济体在某一特定时期的低碳技术的综合水平。此外,由于与经济结构相关联,碳生产力指标的高低能够体现一国在货币资产和技术资产积累到一定水平时,进一步降低单位能源消费碳排放强度的潜力和障碍。

2.低碳消费指标

碳消费水平旨在从消费值来衡量一国(或经济体)人均碳需求和碳排放水平。尽管消费模式受到多种因素的影响,“人均消费的碳排放”可作为一个综合性指标来界定消费模式对碳排放的影响。这一指标可以根据最终消费占GDP的比重(即最终消费率)与单位经济总量的含碳强度(即单位GDP碳排放)等相关指标来推算。

3.低碳资源指标

碳资源禀赋及利用水平,主要关注一国(或经济体)的能源结构、零碳排放能源和代表碳汇水平的森林覆盖率情况,包含三个核心指标,即零碳能源占一次能源比重、森林覆盖率和单位能源的CO2排放因子。

4.低碳政策指标

发展低碳经济,必须立足于当前经济发展阶段和资源禀赋,认真审视低碳经济的内涵和发展趋势,将能源结构的清洁化、产业结构的优化与升级、技术水平的提高、消费模式的改变、发挥碳汇潜力等纳入经济和社会发展战略规划。研究表明,更清洁的能源结构能够降低单位能源消费的碳排放强度,产业结构的优化能够从整体上促进社会经济各部门的碳产出效率,倡导绿色消费模式能够从终端遏制对能源的需求,减少人均消费的碳排放。

三、绩效审计在低碳经济中的运用

1.绩效审计的概念

绩效审计也称3E审计,是对一个组织利用资源的经济性、效率性和效果性进行的评价。经济性、效率性和效果性是绩效审计的三个要素。经济性是指以最低的资源耗费获得一定数量和质量的产出,就是节省的程度;效率性是指产出(如产品、服务)与投入的关系,包括是否以最小的投入取得一定的产出或者是以一定的投入取得最大的产出,就是支出是否讲究效率;效果性是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果,就是是否达到目标。

2.绩效审计的目的

绩效审计的目的是从第三者的角度,向有关利害关系人提供经济责任履行情况的信息,促使资源的管理者或经营者改进工作,更好地履行经济责任;同其他审计种类一样,绩效审计产生和发展的理论基础是受托经济责任关系。绩效审计起源于这样一种经济责任关系:政府作为受托方对公共资源进行管理和经营,在资源越来越少的情况下,对公共资源的所有者——公众负有不断提高公共资源的使用效率和效果的责任。

3.绩效审计的运用

由于低碳经济涉及生活的方方面面,因此国家应当将审计工作尤其是绩效审计纳入到对低碳经济的反战和管理中,以督促低碳经济健康、快速地发展。

在对财政部门审计中,审计人员可以在财政预算草案的编制,追加预算的审批和拨付等环节,监督财政及有关部门或单位是否从材料采购、设备购置以及减少排放、节约资源等方面,围绕低碳经济的要求编制预算草案。

在各级国家机关和事业单位审计中,审计人员可以检查监督这些财政资金的使用部门是否按照预算安排及低碳经济和建设节约型社会的原则去使用这部分资金,比如交通运输设备、照明设备、材料的采购,是否选择了低能耗、低排放、低污染的节能减排材料和设备,有无违反规定购置大排量汽车和无编制汽车,在节电、节油、节水方面的措施是否得力,成效是否明显。

在对国有及国有控股企业的审计中,应当把国家有关的节能减排政策的执行情况贯穿到审计方案中,从工艺技术的选择、到设备、材料和燃料的选购、是否坚持了节约和效能相结合的原则。是否把节能、降耗、减排的考核放在与产值产量考核同等的地位上,各项经济技术指标,特别是节能减排指标是否达到或接近甚至超过同行业先进水平,单位JDP能源消耗是否逐年下降。

4.绩效审计存在的问题

绩效审计还处在探索阶段,在低碳经济中的运用,需要有所创新、有所建树。从这几年的审计实践表明,绩效审计取得了一定的成绩,并在不断的进展中,但我国在低碳经济中实施绩效审计还存在着一些薄弱环节及难点:

(1)评价绩效的标准难确定

低碳经济有多种不同的衡量标准,采用不同的衡量标准,得出的结论会有天壤之别。这使得每开展一项绩效审计,审计人员都必须在现场审计开始前,就衡量绩效的标准问题与被审计单位进行协商,或者寻求一种公认的、不存在异议的评价标准。因此,衡量标准的难确定,给绩效审计人员客观公正地提出评价意见造成了困难。

(2)绩效审计的方法和技术不统一

由于评价对象的不同,审计职业界不能为绩效审计提供一个统一的方法和技术。审计人员在绩效审计中可以灵活地选择与被审计事项相适应的技术和方法进行审计。绩效审计方法和技术的不统一,给审计人员提供了自由选择的余地,也使审计的风险加大,给审计证据提出了更高的要求。

5.在低碳经济中实施绩效审计的几点建议

(1)制订绩效审计准则和审计操作指南

绩效审计的目标是评价管理活动的效益、效率和效果,它要求审计人员要有严格的独立性、规范性和客观性。而我国审计准则体系中关于绩效审计方面的准则还是个空白。因此,要形成以审计法为核心、审计准则和审计操作指南为基础的既符合我国国情又体现企业特色的绩效审计制度体系;需要通过制订绩效审计准则以及绩效审计操作指南,明确审计部门开展绩效审计的审计标准、原则以及执业规范和道德准则。

(2)提高绩效审计人员的素质

绩效审计需要多样化和创新的方法,需要多学科的知识。传统的财务人员视野相对狭窄,缺乏评价政府工作绩效的意识、知识及技术技能。审计人员在开展绩效审计时需具备相应的独立性和胜任能力。

(3)不断夯实绩效审计的技术基础

绩效审计没有统一标准的方法和技术,在对财务管理绩效评估时,应当采取定性分析与定量方法相结合,建立评估模型,合理确定指标体系和指标的权重。为此,审计要利用现代科技手段(包括计算机、计量经济学等技术)作为财务管理绩效审计的必要手段,以增强评估结果的真实性、可信性,提供准确的数量充分的信息,以达到决策科学合理,促进监督经济活动合理化的目的。

(4)绩效审计人员要对证据给予更多的关注

审计证据的不充分或缺乏证明力,会导致结论的有失公正,同时造成严重后果。审计人员在绩效审计中必须在努力选择切题的方法和技术的同时,提高审计证据的充分性和可靠性,以保证审计结论的客观性和公正性。

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