聚焦《旅游法》

旅游法：标志中国旅游纳入法治正轨

早在改革开放之初的1982年，我国有关部门就着手起草《旅游法》。遗憾的是，那时我国旅游业刚刚起步，各方面对旅游立法涉及的重要问题认识不尽一致，旅游立法一直没有提上正式议程。辗转三十年之后，2013年4月25日，《中华人民共和国旅游法》由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议，以150票赞成、5票弃权表决通过了，自10月1日起正式实施。

7月31日，国家旅游局在官网发布了《中国公民国内旅游文明行为公约》、《中国公民出境旅游文明行为指南》、《中国公民出境旅游倡议书》等六条有关文明出游的文件。国家旅游局局长邵琪伟专门针对提升中国公民出境游文明素质，提出了六项工作要求，最重要的一点是“抓规范合同，以贯彻实施《中华人民共和国旅游法》为契机，把文明旅游纳入旅游合同之中，将《中国公民出境旅游文明行为指南》和《中国公民国内旅游文明行为公约》作为合同附件或宣传资料，要求旅行社、导游、领队和旅游者自觉遵守，引导旅游者文明旅游”。

邵琪伟指出，要完善旅游团行前教育、告知制度，制定文明出游手册和行前教育规范，强化导游、领队在出境旅游过程中对游客文明行为的提示和提醒责任。

《旅游法》的出台和实施，对规范整个旅游行业秩序、促进旅游经济健康和谐发展将起到促进作用，标志着中国旅游管理正式纳入了法治的轨道！

在此，我们不妨对于中国旅游管理的历史沿革、旅游法的亮点与疑点、旅游业界和旅游消费者的反应、旅游法实施后第一个“黄金周”的效应，以及专家学者对旅游法实施与完善的对策建议，来一番梳理，以供旅游决策者、业者和消费者参鉴。

中国旅游管理的历史沿革

统管阶段

1.以企代政。1954年4月，中国国际旅行社总社在北京正式成立。同年，在上海、天津、广州等12个城市成立了分支社。成立之初，国旅总社是隶属国务院的外事接待单位。当时，全国还没有专门管理旅游业的行政机构，国旅总社实际上代行了政府管理职能。

2.央地分管。至1957年底，国旅在全国各主要大中城市设立了19个分支社，国旅的接待业务网络初步形成。在这一时期主要以政治与外交接待为主。1958年1月，根据当时我国调整中央和地方的关系，决定国旅各地分支社一律划归当地省（市）人民政府直接领导，国旅总社对分支社由原来垂直领导关系，变为业务指导关系。国旅系统在对外宾开放城市增设了分支机构，增加了旅游线路，扩大旅游者的游览、参观范围，到1958年底发展到35个分支社。

3.政企合一。1964年7月，中国旅行游览事业管理局（国家旅游局的前身）成立，中国旅游业的管理体制进入了一个拥有行政管理机构的新时期。这个时期实行的是政企合一的体制，国家旅游局和国旅总社是“两块牌子，一套人马”。对外招揽用国旅总社的牌子，对内行业管理行使国家旅游局的职能。至1966年，国旅系统发展到46个分支社。

4.统管统配。1981年10月。国务院发布《关于加强旅游工作的决定》，明确规定中国旅行游览事业管理总局是国务院行政管理机构，在国务院领导下，负责统一管理全国旅游工作。旅游对外联络工作统一由中国国际旅行社总社和中国旅行社（华侨旅行社总社）直接进行。各省、自治区、直辖市不搞外联，不直接对外招揽游客，旅游综合服务实行全国统一规定的包价。

5.配额制。国家旅游局根据发展旅游业的基本方针和每年创汇情况、接待海外旅游者总量，并考虑我国的基本国情和公民的外汇支付能力，制定每年的出国旅游配额总量。配额制是国家对出国旅游实施限制式行政审批管理的一项具体措施，通过国家旅游局统一印制、发放《中国公民自费出国旅游审核证明》和《中国公民自费出国旅游团队名单表》，在总量上进行宏观调控。出国旅游配额管理原则是“总量控制、入出挂钩”，各地区、各组团社所得出国旅游配额是与其为入境旅游所作贡献、招揽和接待海外旅游者人数直接挂钩的。

放权阶段

1.政企分开。1982年国旅总社与国家旅游局开始按“政企分开”的原则，分署办公和经营。1984年，国家旅游局批准国旅总社为企业单位。从此，国旅总社从原来归口外事工作转为独立经营、自负盈亏的大型旅游企业。1978年各个省级旅游行政管理部门纷纷成立，但当时大多叫外事旅游侨务办公室。

2.初步放权。1985年，《旅行社管理暂行条例》颁布，规定一类旅行社都可以从事对外招揽业务。此后，具有外联权的中央级一类社从1985年前的3家发展到14家。国务院批转国家旅游局关于当前旅游体制改革几个问题的报告的通知，第三条规定：下放外联权和签证通知权，增加招揽渠道，今后要进一步扩大地方外联的权力。

1988年10月，国家旅游局同意中国国际旅行社总社《关于国旅系统体制改革的方案》，允许各省、自治区、直辖市和计划单列市及桂林各搞一个一类社。1989年9月，国家旅游局下发《关于旅游对外招揽管理的若干规定》，明确一类旅行社可以从事对外招揽业务。

3.管理协调。下放外联权和签证通知权必须有计划、有步骤地进行。各省、自治区、直辖市均有外联权，但地方外联必须严格服从统一的综合平衡。国家旅游局授权国旅总社对各地外联计划进行综合平衡。各省、自治区、直辖市旅游局应将全年的外联计划，报国旅总社。各省、自治区、直辖市之间（尤其是邻近的省、市之间），可根据自愿互利的原则，广泛建立协作关系或组织松散的区域协作，沟通情况，相互配合，协调发展。

市场阶段

1.对内市场化。自1992年邓小平南巡讲话提出市场经济不分姓“资”姓“社”以后，中国开始实施市场经济，国内旅游也开始逐步走向市场化。1995年我国开始实行双休日制度，提升了国内旅游市场的活跃度。1996年国务院发布《旅行社管理条例》，将旅行社由三类分为国际旅行社和国内旅行社两大类，凡国际旅行社都有权招揽和接待国际游客并可组织国内游客处境旅游（此前二类旅行社只能接待不能对外招揽国际游客，更不能组织出境游业务），国内旅行社只招揽和接待国内游客。这一分类框架沿用至今。

2.对外开放。2004年，河南最后实现外办和旅游局分离。1995年，中国第一部地方旅游法规《海南省旅游管理条例》出台。外资开始进入中国旅游市场。

3.立法和政策。2008年《国务院关于修改〈全国年节及纪念日放假办法〉的决定》和《职工带薪年休假条例》开始实施。2009年《旅行社条例》颁布。然而，这些和此前的条例、规章等等，都是属于国务院行政法规、部门规章乃至阶段性政策，尚无一部经立法机构（全国人大及其常委会）审议通过的旅游法律。直到2013年的今天，中国才有了真正意义上的旅游法。

中国旅游法的八大亮点

亮点一：景区门票不得随意涨价

《旅游法》规定：严格控制价格上涨，公益性景区逐步免费开放，景区提高门票价格应举行听证会（出席人员须含旅游者），如通过并实施涨价，应当提前六个月公布，旅游者有权选择购买合并景区单项票。

亮点二：禁止“零负团费”，不得强制安排购物

《旅游法》规定：旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣，不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目（经双方协商一致或者旅游者要求，且不影响其他旅游者行程安排的除外）。

在旅行中，最不愿意出现的一幕无疑是导游安排的购物，特别是强制购物。因为导游可以依据游客的购买金额从中获取不菲的提成，这就促使导游刻意安排各种购物项目，这不仅让游客反感，更直接损害游客的利益。因为一则“羊毛出在羊身上”，导游的回扣定然转嫁在游客所购商品的溢价之中；二则并非所有的人都需要购物，不购物的游客宝贵的旅游时间就一道牺牲了。对待“零负团费”，旅游法采取了“零容忍”的态度。一些旅行社为获取利润，将旅行团层层转包，或者将旅行社业务经营许可证出租、出借给一些没有资质的“黑旅行社”甚至个人，也是“零负团费”、只取购物回扣的原因之一。对此，《旅游法》规定，“旅行社不得指定具体购物场所，不得安排旅游者购物”。行程表里仅有每日旅行线路、景点、交通、住宿。此外，旅行社在行程中都会留出半天或者一天自由活动时间，若是游客有购物需求，可自愿前往。

亮点三：旅游开发与保护环境资源相结合

《旅游法》规定：由各级人民政府组织编制旅游发展规划；对跨行政区域旅游资源进行利用时应统一编制；对特定区域内的旅游项目、设施和服务功能配套提出专门要求；应与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划以及其他自然资源和文物等人文资源的保护与利用规划相衔接，即旅游开发应与保护生态环境与人文资源相结合。

亮点四：导游不得私下收回扣

《旅游法》规定：导游不得索要小费，不得以任何方式欺骗、诱导、强迫或变相强迫旅游者消费；被吊销导游证三年不得重新申请；旅行社应当与其聘用的导游订立劳动合同支付报酬，对临时聘用的导游，应当全额支付导游服务费用，不得要求导游垫付费用。

导游的费用原本就应该由旅行社支付，再次索取小费属于不合理的额外收益。所以《旅游法》规定：“导游和领队禁止向旅游者索取小费”。在新版出境旅游合同中，为与国际接轨，参照国际经验，团费里包含境外小费、导游、领队服务费、境外交通服务费，并标注了每日价格，以及共交付几天的小费。

亮点五：不让旅游者“投诉无门”

《旅游法》规定：县级以上人民政府应当指定或者设立统一的旅游投诉受理机构。受理机构接到投诉，应当及时进行处理或者移交有关部门处理（并告知投诉者）。

亮点六：以法限制旅游中的不文明行为

《旅游法》规定：旅游者在旅游活动中应当遵守社会公共秩序和社会公德，尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰，爱护旅游资源，保护生态环境，遵守旅游文明行为规范。如有在珍贵人文遗址或文物上随意刻画等损坏文物行为，将依法惩处。

亮点七：强化了旅游安全及救援机制

《旅游法》规定：县级以上人民政府统一负责旅游安全工作；突发事件或者旅游安全事故发生后，旅游经营者应当立即采取必要的救助和处置措施；旅游者在人身、财产安全遇有危险时，有权求助（旅游者接受相关组织或者机构的救助后，应当支付应由个人承担的费用）。

亮点八：明确了不可抗力的责任分担

《旅游法》规定：合同不能继续履行的，旅行社和旅游者均可以解除合同。合同解除的将余款退还旅游者；危及旅游者人身、财产安全的，旅行社应当采取相应的安全措施，因此支出的费用，由旅行社与旅游者分担。

比如，若旅游当地出现动乱，需要紧急撤离到其他地方，这部分费用由旅行社和旅游者分摊；若飞机取消，导致游客滞留当地，多出来的食宿费用由游客承担，返程机票若需重新单独购买，则由旅行社和游客均摊。

中国旅游法实施的三大疑点

疑点一：旅游价格会从此节节攀升吗？

据《国际金融报》报道，查询各大旅游网站，发现大部分团队游产品价格已有不同程度的涨幅，处境旅游少则一两千元，多则数千元不等。旅游者将如何应对产品价格的变化？旅游市场的未来价格趋势如何？旅游价格会节节攀升吗？记者近日带着这些问题采访了业内人士。

“目前自由行产品不受旅游法影响，团队游价格会产生一些变化，但携程的旅游价格变化幅度在市场中是相对平稳。”携程旅行网旅游业务部业务副总经理何勇告诉记者：“与其说是涨价，不如说是报价方式的变化。此前携程团队游的自费项目都在预订过程中明码标价，现在是筛选后，包含在产品里统一报价，客人的实际旅游支出并不会明显增加。”

旅游法的施行给业内一些打着“零负团费”幌子招揽游客的旅行社带来的影响是毁灭性的，但对正规公司的影响不大。何勇告诉记者，携程在2009年首创“透明团”，交通、住宿、景点、时间安排均可靠可查，让被消费者诟病的自费、小费、购物等“消费陷阱”无处可藏。“从数年的实施效果来看，从消费者的口碑反馈来看，让消费透明化是大势所趋。”

有学者认为：现在旅游价格适度上调，其实是在保证旅游质量提升基础上的合理回归，一旦回归到位，价格便相对稳定了，绝不会节节攀升。

疑点二：从此旅游就不方便购物了吗？

“我和闺蜜们去巴黎、首尔，就是为了扫货的，旅游法禁止购物，我们不高兴！”这样一条微博在网上获得了很多人的附议。

“其实这是一种误解。”何勇说，旅游法中提到，“旅行社不得指定购物场所”，是指旅行社不能在合同约定范围外指定增加购物点。旅游的六要素——吃、住、行、游、购、娱中，购物本来就是重要一环。

因此，相关业内人士在接受采访时强调，旅行社可以在不影响客人利益的情况下，在行程的自由活动时间，为游客推荐部分免税店及面向当地居民开放的大型百货商场，“是否有购物点、在哪里购物、购物时长等都是要和游客商榷后，明明白白写进合同，经游客确认同意后，就不会擅自变更行程的。这也是‘透明团’一直遵循的标准”。

疑点三：团队游还会有市场吗？

由于消费者对价格敏感度高，导游工资、减少购物增加景点等合理成本增加带来的旅游价格上涨无疑会影响消费者的报团出游意愿，因此，目前流传着一种观点：“未来自由行将成为主流，而团队游将逐渐退出舞台。”

对此，业内人士认为这种担心是不足虑的。相对于自由行，团队游不需要客人费心费力去挖掘当地旅游资源，并且从住宿预订、交通接驳、景区门票等各方面为游客提供一应俱全的服务，打包预订的价格也更有优惠和优势，它自有发展的优势和土壤环境。

此外，随着游客对旅游品质、感官体验和精神感受的需求提高，促使旅行社对团队游产品进行创新，推出多样化独创产品形态。何勇预测，“团队游将以更具品质化、多样化、个性化的形态生存发展下去。”

中国旅游界对《旅游法》的反应.

旅行社：欢迎规范市场，积极理性应对

在《中华人民共和国旅游法》正式实施的前夕，出现不少关于新法对国庆假期旅游市场影响的猜测与担心。起初，各大旅行社都在琢磨“涨价”，怕涨多了客流量下降，但涨幅过小，又会亏本。后来经量化评估分析才发现，“新法”的实施只是对包含众多自费项目和购物点的线路影响较大，透明旅游产品不必也不会出现明显的价格变动。对于保护游客权益和利益，规范旅游行业，促进旅游经济健康发展等而言，《旅游法》的出台，无疑都是福音。

新法实施后，所有的行程内容、服务标准，游客在出团前有充分的知情权，并以合同的方式清晰约定。这样一来，游客就能够享受更为安全满意的服务。

以后在出团之前，导游会提前知道自己要得到多少的服务费报酬，并不是像以前那样只注明“含导游服务费”，而是需要把具体多少金额标明出来到底是100元一天还是300元一天。没有按照合同去履行的话，导游可以去状告旅行社。这也是为了警示旅行社要保护劳动者的合法权益。

据《解放日报》报道，携程网对《旅游法》的出台期盼已久，其认为《旅游法》的出台实施，将为注重“品质、品牌和口碑”的旅行社提供了更大的发展空间。携程旅行网旅游业务部召开了“《旅游法》进携程”第一次工作会议，正式成立了携程《旅游法》专项课题工作组，根据《旅游法》的规定和上海旅委的解读细则，开展了主题产品细则制定会议，在最短时间内调整好了已售和待售产品，在最快时间内联系各地供应商进行释疑……

也有部分旅行社对于因取消“零负团费”而整体价格上涨所带来的阵痛期会延续多久存在担忧。

导游：收入“缩水”，薪酬标准有待调整

《旅游法》对旅行社“一价全包”的相关规定，不仅对旅行社的经营会有影响，同时意味着导游服务费也将“大打折扣”，导游不能再收取购物和自费项目的回扣。《旅游法》第四十一条规定，导游和领队应当严格执行旅游行程安排，不得擅自变更旅游行程或者终止服务活动，不得向旅游者索取小费，不得诱导、欺骗 、强迫或者变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目。这让导游的收入大幅度缩水。有导游从业人员表示：在其之前的收入中，商场购物的回佣和回扣占了70%-80%。而且很多导游是没有底薪的。

对此，《旅游法》第三十八条规定，旅行社应当与其聘用的导游依法订立劳动合同、支付劳动报酬、缴纳社会保险费用。据此，导游的基本工资薪酬也有了很好的保障。

之前，大部分导游没有和旅行社签订劳动合同，因此也无法得到基本工资或“底薪”、社会保险，这使导游收入主要来自于游客购物和自费项目的回扣。导游在接到旅游团时不但不赚钱，还要倒贴部分给旅行社以保证旅行社的经营利润，这些都要靠游客消费赚回来，从而导致一些不正当竞争。

业内人士表示，导游的收入需要更完善的薪酬标准，比如导游可按产品服务难度和等级得到相应的带团补助从而保证其积极性。

海内外游客：

赞赏《旅游法》侧重为消费者维权

中国首部旅游法侧重对旅游者合法权益进行保护，对公众怨声颇多的“零负团费”、强迫购物等行为作了明令禁止，受到国内外旅游消费者普遍欢迎和赞赏。

不过，也有不少游客抱怨旅游法出台后团费涨价不少。虽然涨价并非法律“惹的祸”，主要是因为以前的导游指定购物、自费景点服务费、小费等隐藏的“水分”作为旅行社成本直接摆到了明面上，但是对于绝大部分旅行社为此提高价格的幅度还存有疑虑，而且对价格背后所带的服务是否与价格相符合还抱有疑问。

《旅游法》实施后的第一个“黄金周”

全国市场：

游客与收入同比微增，门票高于游客增速

10月7日，全国假日旅游部际协调会议办公室发布2013年第7号国庆节假日旅游信息通报。全国纳入监测的125个直报旅游城市和景区点国庆黄金周期间共接待游客3124.51万人次，同比增长6.8%；累计门票收入16.6亿元，同比增长10.33%。

9月30日13时至10月7日16时，全国假日办共接到投诉电话274个，其中涉及景区景点119件（占43.4%）、旅行社70件（占25.5%）、网络预订28件（占10.2%）、宾馆饭店25件（占9.1%）、旅游交通19件（占6.9%）。

海南国际旅游岛：

旅游结构优化，增长高于预期

10月8日，海南省旅游委召开的“2013年国庆节假日旅游工作通报会”向媒体通报：10月1日至7日，海南省共接待游客162.19万人，同比增长28.38%，旅游总收入24.48亿元，同比增长16.55%，其中，接待过夜游客95.63万人次，同比增长9.19%。散客比例大幅增加，达到80%，团队旅游有所下降，仅占20%。全省共接待旅游团队1624个，40752人。

今年国庆黄金周海南旅游市场主要呈现三大特点：一是假日旅游市场增长高于预期。《旅游法》实施后，明令禁止旅游购物店的高额回扣和佣金，倒逼旅行社停止“零负团费”运营模式，一定程度上推高旅游报价，原先预计会使旅游市场出现降幅和震荡。但实际上总体来看，今年国庆假日旅游市场增长明显好于预期，不仅全省接待游客和旅游总收入同比不降反增长两位数，而且各市县假日旅游市场增长也高于预期。二是假日旅游客源结构持续优化。全省接待散客大幅增加，散客比重创新历史新高；本地游客旅游需求旺盛，全省进港人数同比增长2.11%，而同期21家抽样调查酒店接待总人数同比增长12.10%。三是各类假日特色旅游产品深受青睐。度假旅游产品成为主流；乡村旅游产品成为热点；一日游产品呈现火爆。有业者认为：今后海南旅游的业态将呈现机票+酒店+一日游的格局。

新的旅游法颁布，悄然改变了旅游出行者的业态与模式。以往海南旅游的隐性消费转成了阳光消费，低价团完全没有了。通过此次黄金周便可看出未来国内旅游的模式转型初现倪端：旅游形态逐渐从观光型转向观光+度假型；旅游行业将更加专业化，个性化，将为旅游者提供更多的特色产品和服务；旅行社靠暴利和佣金的模式一去不复返；今后将依靠品牌和优质的服务来提升竞争力。

“九寨沟景区乱象”令全国景区反思

据中新社10月8日电，四川九寨沟景区10月2日发生大规模游客滞留事件，上下山通道陷入瘫痪。景区管理者临时限制进场游客人数，更激起旅游者的反弹与不满。针对此前“游客攻陷九寨沟”的说法，四川省旅游局执法总队长杨铭在接受访时说：九寨-黄龙景区地处川西高原，尽管接待能力有所提高，但仍无法满足黄金周期间的需求，“景区和游客在沟通、理解上也存在偏差”。

据悉，今年国庆黄金周九寨沟游人并不比去年同期多，为何今年出现如此乱象？值得全国景区镜鉴与反思。

“天安门广场垃圾”令游客蒙羞

据央视网10月1日讯，当天，来自全国各地的群众冒雨在天安门广场观看升旗仪式。据天安门地区管理委员会统计，当日清晨，来自全国各地的约11万名群众冒雨在北京天安门广场观看升国旗仪式，庆祝中华人民共和国成立64周年。早上升旗仪式结束后，天安门广场留下的垃圾最密集处甚至露不出地面。150名保洁员人手一把扫帚，2辆清扫车，2辆垃圾收集车，以“拉网式”的排兵布阵，用了30分钟才全部清除。初步估计，清扫的垃圾多达5吨左右。起早去天安门广场看升旗仪式，这个行为本身是值得肯定的，表明了大家的爱国情怀，但是5吨垃圾让大家的文明素质狠狠地打了一个折扣，让爱国行为又蒙上一层厚厚的尘埃。

专家学者对实施旅游法的评估与建议

有专家认为，随着旅游法的正式实施，中国旅游业将迎来转型时代，中国人的旅游方式和旅游服务模式，都将随之变化转型。对于过去被迫走马观花、忍受人满为患的中国游客，旅游将真正成为舒适休闲、自由游赏、提升自我的精神文化活动。

中国旅游研究院院长戴斌说：旅游法的实施会大大推进旅游市场的规范，使得市场越来越公开透明。依赖低团费、高消费经营模式的旅行社将在行业洗牌中面临危机。旅行社需要推出更多个性化产品，才能适应未来旅游市场的发展，这些对游客来说都是好事。

北京第二外国语学院北京旅游发展研究基地教授韩玉灵提出：总体上看，中国的《旅游法》立足法制建设和旅游业发展的实践，借鉴世界其他国家旅游立法的经验，关注旅游业发展中的热点问题，注意平衡各方利益关系，是一部反映了时代特征、切合中国实际的法律。

针对公众普遍关心的景区门票问题，北京第二外国语学院教授邹统钎认为，《旅游法》现在还没有明确规定门票管理办法细则，如果不制订详细的实施条例，门票问题的管理很难落实。

一位曾在海南国际旅游岛旅游界和媒体界工作多年、并参与过起草中国第一部旅游管理地方法规——《海南省旅游管理条例》的资深学者指出：一部法律法规在初期实施时，必定会遇到起草者和立法者良好初衷时不曾预判到的具体性、适应性和操作性的新问题，有关行政部门和立法部门应及时搜集、总结这些问题进行对策性研究，针对这些问题及早制订该项法律法规的实施细则。中国第一部旅游法也一样，实施之初必然会遇到这样或那样不尽完善、周密的新问题，建议国家旅游局和各级旅游部门以及相关立法机构，从现在便着手收集、总结旅游法实施的各种新问题，通过网络等各种渠道征集旅游企业、旅游消费者、相关媒体和专家学者等各界的意见、建议，借鉴国际先进经验，尽快制定《中华人民共和国旅游法实施细则》，使中国旅游法更加配套、完善、周密，更加切合市场实际，更加具有普遍适应性和可操作性，更加体现法律规范市场竞争、调节各方利益的公平性。