新预算法下行政事业单位预算管理问题研究

摘要：随着2015年我国开始实施新《预算法》，行政事业单位预算管理方面获得了很大的进步，尤其体现于文化旅游事业单位。新的预算制度体制保障了旅游业的蓬勃发展，解决了旅游事业单位长期以来累积的科学定位不明确、实施有效性不足、监督考核机制不健全等问题，推动了行政事业单位预算管理模式的转变。但是纵观目前新预算体制下预算管理研究，仍然存在诸多问题需要去解释和剖析。尤其是在当下互联网时代，更需要结合网络思维重新认识预算管理问题。鉴于此，本文首先介绍新预算法的重点变化，并在此基础上结合互联网环境阐释当下行政事业单位预算管理存在的主要问题，进而提出应对策略。期望本文研究可以推动行政事业单位对新时代、新环境下的预算管理问题有一个全新的认识。

关键词：预算法 行政事业单位 预算管理

2004年我国开始使用预算法健全财务管理体制，2015年我国正式开始使用新预算法。在新预算法下，我国政府、行政事业单位在采购、经费使用等方面均取得了重大进展，其中以旅游管理最为明显。近几年旅游事业在我国日益蓬勃，2015年我国旅游业直接投资达到10072亿元，同比增长42%，接待国内外游客达到41亿人次，其中境外游客达到1.33亿人次，总收入达到40000亿元。但是随着旅游业发展迅速，景区管理机构的财务管理问题也日益突出，传统的预算管理模式逐渐不能适应当下旅游业成为消费热点的现象。因此，相关行政事业单位急需在新预算法下重新剖析预算管理问题，寻求更加有效、适合的预算模式。鉴于此，本文主要以旅游业行政事业单位为例，以新预算法与互联网环境为背景，着重对新环境下预算管理问题进行深入剖析并提出应对策略，可以对行政事业单位的预算管理水平提升有所启示。

一、新预算法与预算管理概述

预算法在最近几年修订频次逐渐增加，每年都会修订，尤其是在十八届三中全会强调法律在我国发展中的重要作用后，预算法的作用得到了足够重视。旧有的预算法将其本质定义为强化预算，分配监督职能，而新预算法将其本质定义为规范政府收支行为，强化预算约束，成功实现了政府职能转化，由管理主体转变为管理主体兼客体。新预算法下，更加注重预算制度的透明化、规范化，更加注重绩效风险的控制，更加注重预算的统筹兼顾与收支平衡。新预算法的修订对行政事业单位预算管理精细化、全面化、口径一致性等均具有强化与推动作用。

行政事业单位预算管理是指国家为行政事业单位划拨资金，并通过对其内部控制制度的执行、预算编制情况与财务信息收集等的管理，以获得下拨资金的效用最大化。预算管理中的“预算”是指对未来发展的规划，“管理”是指将预算与单位的战略规划相结合，不能简单的将预算作为对资金的控制。以旅游业为例，自从2002年以来，我国先后连续颁布三份与旅游业预算管理相关的法律文件，并明确指出要将全面预算管理应用至旅游业。预算管理是财务管理的核心部分，行政事业单位实现预算管理的透明化与规范化已经成为当下经济发展、共享经济的必然要求。行政事业单位预算管理共分为三级，各级均向其上级预算单位汇报，所汇报内容主要分为差额、全额与自收自支的预算管理。

二、新预算法下行政事业单位预算管理存在的问题

2014年财政部多次强调要加强行政事业单位的新预算法的培训学习，并要求将其作为“六五”普法验收的考核内容。即便如此，但目前行政事业单位预算管理仍然存在诸多不足，例如意识不强、观念落后、体系不健全等问题。

（一）预算管理意识不强，监督与考核机制不健全

行政事业单位预算管理意识不强、监督与考核机制不健全是目前行政事业单位存在的主要问题。以旅游业为例，首先旅游业预算管理人员的管理意识不强，管理观念难以适应当下快速变化的环境，旅游部门的预算管理具有较强的独立性，部门与负责人间具有较强的链接性，但是部门间的预算意识只停留在认识层面，并没有深入到执行层面，很多预算管理制度只是以书面的形式总结，并没有在实践中进行验证，不能带动整个部门，甚至整个产业人员的参与。其次预算管理的监督与考核机制不健全，责任不明确，近几年我国的旅游业发展迅速，旅游经济使众多地方受益，导致许多旅游部门逐渐将重心偏向市场，进而忽略内部的财务管理，造成预算管理的随意性很大。严重缺乏问题追踪机制与内部财务管理绩效考核机制，管理缺乏规范性。最后旅游业的预算管理制度和体系与实践不能配套，目前旅游业的预算管理主要由财务部门负责，部分旅游业的预算管理是由独立部门负责，但是现在的旅游更多的是以互联网思维进行营销，预算必须要结合我国实际互联网环境，不能盲目引进外国先进的预算办法。因此，旅游业缺少这样的网络预算思维与网络制度体系。

（二）预算管理内部保障机制陈旧，互联网思维固化

预算管理内部保障机制陈旧与互联网思维固化是当下行政事业单位预算管理存在的普遍问题，绝不仅仅限于旅游业。首先，内部审计不能独立，往往隶属于财务部门，在内部监督时很难不考虑外部影响因素，做出公正公平的审计结果。尤其是在当下大数据与互联网时代，数据分享与监测是这个时代特有的，陈旧的内部审计机制不能满足数据共享的需求，部门间不能建立联动的监督机制，此外，由于行政事业单位是一个不易创新的机构，大量资金可能会投入到外部设施和民生工程建设方面，而忽略的内部软件设施的建设。其次，行政事业单位的互联网思维僵化，旅游业近几年开始尝试以互联网+的思维发展我国的旅游经济，并且取得了很好的成效，其他行政事业单位还没有进入互联网+时代，但是目前互联网+时代已经逐渐被机器人+时代代替。因此行政事业单位互联网思维只停留在了“台式电脑”到“液晶电脑”的转变，而没有转变思维，没有转变工作思路。以上两点是预算管理科学化环境的保障，没有机制与思维的创新，就不会有管理的创新，也不会有旅游及其相关经济的发展。

三、关于应对新预算法下行政事业单位预算管理问题的策略

（一）提升网络预算意识，完善预算监督与考核机制

针对预算管理意识不强、监督与考核机制不健全的问题，提升意识、转变观念、优化制度体系是当下行政事业单位必须要做的。首先全面预算管理理念涉及到行政事业单位的每一个方面，需要调动单位员工的积极性，单位领导要足够重视预算管理的作用，通过对预算管理的重难点掌握，定期开展预算管理培训、例会等，强化预算管理的全员参与意识。其次建立健全行政事业单位预算管理监督与考核机制，一方面就预算单位的考核机制而言，要明确各级人员的责任，将考核标准进行量化，预算管理绩效可以与其工作奖金、罚款及职位升降有关；另一方面就预算单位的监督机制而言，可以与审计相联系，建立健全风险导向的预算监督机制，要保障审计部门独立性，甚至可以聘请外部审计部门进行监督，对已经查处的问题应该建立追踪机制，通过科学的监督体系保障预算单位预算管理编制的科学性与规范性。最后优化预算单位的制度体系，设计配套的预算编制体系，一是要结合预算单位的实际情况，完成由上至下的预算体系化建设，二是要借鉴国外的预算管理方法，完善预算管理的制度化体系建设，使预算管理趋于精细化、规范化、标准化，三是要整合预算单位现有资源，包括人才、软件设施等，引进先进的预算方法，协调部门间的预算指标，增加预算的可执行性。

（二）创新内部保障机制，转变互联网思维

针对预算管理内部保障机制陈旧、互联网思维固化的问题，行政事业单位必须创新内部保障机制、转变互联网思维。首先，要创新内部保障机制，主要是内部审计机制，打造“数据+审计”的模式，建设部门间的联动机制，这在我国石油企业和信用社已经开始实行。一是要加大科技创新力度，搭建数据共享平台，促进财务管理数据共享与监测；二是要使用数据库使预算管理更加准确，实时反映预算管理执行过程中的编制纠正，在动态管理中控制预算效率。其次，要转变互联网思维，现在已经实现智能化，并且正在实现机器智能化，行政事业单位需要思考如何改进预算单位管理思路，提升预算单位管理效率，实现软件设施的更新升级。总之，内部机制创新与思维创新是预算单位提升预算管理水平的首要措施，尤其是在目前发展正旺的旅游产业中，思维的转变可能不仅仅关乎到预算管理，更关系到产业的发展前景。

四、结束语

新预算法在收支平衡、监督体系等方面均做出了重大变化，但是行政事业单位的预算管理在新预算法背景下仍然存在诸多亟待解决的问题，例如旅游业在互联网环境中如何实现转型升级。本文主要采用问题-建议的思路对预算管理问题进行研究，其中问题及建议主要是基于思维与机制两方面阐释的。但是关于行政事业单位预算管理的问题绝不仅仅局限于这两个方面，建议后续研究可以进行更加深入的探讨。

参考文献：

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