中国共产党执政能力建设的历史探析

(河南农业大学人文学院，河南郑州450002)

摘要：党的执政能力建设是党建研究中的一个重要方面，党的执政能力是在理顺好党同政府的关系，并且是在处理好执政方式和领导方式的结合上来实现的。中国共产党自成立以来在不同的历史时期对执政能力进行了艰辛的探索，形成了与时俱进的精神品格。

关键词：中国共产党；执政能力；与时俱进

中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1004-0544(2006)02-0049-03

既要革命，就要有一个革命党。同样，既要执政，就要有一个执政党，中国共产党就是这样一个执政党。中国共产党成立已80多年，执政也过半个世纪，经历了革命、建设和改革等种种考验，成为领导人民掌握国家政权并长期执政的党。从十六大提出改革和完善党的领导方式和执政方式，初步提出加强党的执政能力建设问题，到十六届四中全会通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，说明我们党是非常重视自身执政的理论与执政实践的。我们党在不断深化着对党的执政规律的研究，并把党的执政能力建设摆在战略地位，进而第一次比较系统地论述了党的执政能力建设理论。

党的执政能力，就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领。党的执政能力包括领导能力、控制能力和协调能力，党的领导和执政并不包办一切，而是总揽全局协调各方。党领导和管理国家事务的本质和能力，可以说是执政水平、领导水平和自身建设的综合体现。中国共产党是中国唯一的执政党，其领导地位和执政地位是历史形成的，是事物发展的必然。党的领导能力和政府的管理能力是密切联系的，党政关系决定着我国整个政治体制的基本格局。因此，理顺党政关系，改革和完善党的领导方式和执政方式，是研究中国共产党执政能力建设问题的最基本层面。

思考和研究党的执政能力问题，可以从多角度宽领域多方面展开，结合历史和现实，回顾党走过的执政历程，需要我们从党的执政理论和执政实践相结合加以总结分析，从党的领导能力和执政能力的关系，从民主革命时期的局部执政，到建国后的全面执政，从理顺党政关系，尤其从执政方式和领导方式等层面加以研究。本文拟通过党的历史，从理论与实践相结合的角度，针对党的执政能力问题，按历史分期作一探讨和分析。

一、民主革命时期

关于党领导革命的问题，在马克思主义政党理论中和列宁领导俄国十月革命建立无产阶级政权的实践方面，都已得到回答，并从实践的检验上看是成功的、正确的。但是党掌握政权后如何执政，成为列宁领导的布尔什维克党面临的问题。尽管列宁提出过许多具有重要价值的思想，但列宁去世之后的苏共领导人没能完成这一历史任务。特别是苏东剧变后，世界上第一个社会主义国家苏联共产党的失去执政地位的惨痛教训，说明如何使共产党长期执政并能够与时俱进成为一个重大课题。

中国共产党在长期的革命实践中对党的执政规律认识也有个不断升华的过程，从实践的探索中，进行着理论创新。党在民主革命时期虽然还没有夺取全国政权，还没有全面执政的经验，但是在革命根据地的局部执政中，已经为党以后执掌全国政权积累了经验。中国共产党成立后，首先面临的是党如何领导革命的问题，关于党的局部执政理论与实践则开始于中国共产党建立的工农政权和中华苏维埃政府这一时期。这个时期的党政关系，多是以党代政，因为党是工农苏维埃政权的建立者、领导者，其原因正如毛泽东所指出的“党在群众中有极大的权威，政府的权威却差得多。这是由于许多事情为图省便，党在那里直接做了，把政权机关搁置一边。这种情况是很多的，政权机关的党团组织有些地方没有，有些地方有了也用得不完满。以后党要执行领导政府的任务。”在抗日战争时期，1942年9月，我党曾专门作过《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织关系的决定》，正式提出了实行党的“一元化领导”的原则。这一原则健全了党的民主集中制。以抗战时的“三三制”政权为例，党通过民主的和谐的领导方式，实现了中国共产党对抗日政权的正确领导。在解放战争时期的特殊环境中，中共中央为了统一指挥，协调各个解放区，又重新强调党的“一元化领导”和集中统一领导的要求。为此，中央发出通知，决定“将一切可能和必须集中的权力集中于中央和中央代表机关”。总之，党在局部执政的过程中，虽在执政理论上曾提出防止“以党代替苏维埃的倾向”，但在实践上主要采取的是以党代政的执政方式。

在战争年代，采用特殊领导方式和执政方式是适应当时战争环境的需要的，是时代的产物。因为在战争环境中，党的中心任务就是夺取政权，一切服从于革命战争，一切为了革命战争的胜利，就根据地建立的局部政权来讲，也必须应服从党的中心任务。党的执政能力在当时正是通过这样的领导方式才得以很好的体现的。

“一元化领导”能够长期延续是有深刻原因的，从认识原因来说，在相当长时期内，人们对党的地位和作用，理解为党委可以包揽一切，干预一切，这些认识和观念无形中支持和强化了“一元化领导”，“一元化领导”的结果造成党政不分，而党政不分必然造成权力过分集中。从历史的原因分析主要有两点：其一，民主革命时期形成的“一元化领导”是由于党的中心任务是领导革命战争，加之没有全国性政权，因此强调党的“一元化”是必要的正确的，有其存在的客观必然性；其二，苏联模式的影响。早在民主革命时期，我党就仿照苏联的政治社会体制模式建立了苏维埃政权，其特点是党政军“一元化”和中央高度集权。

二、建国后的全面执政时期到改革开放前

建国后党如何执政的探索，可分为四个阶段：

1．强调党和政府是两个性质不同的系统，党不能直接向政府发号施令。新中国的建立，使中国共产党由过去的局部执政转变成全面执政。但如何执政，从执政的理论和实践看都是一个新的课题。为此，中央宣传部及新华社曾发出通知，指出：“在中央人民政府成立后，凡属政府职权范围的事，应经由政府讨论决定，由政府明令颁布实施。”所以，根据党、政相对分离的原则，党积极支持政府独立行使职权。建国初的重大决策，都是由共产党提出，通过和民主党派协商，取得一致意见后，交由政府办理。体现了党管大政方针，行政首长发号施令的党政关系。这是党执政能力体现的良好开端。

2．强调中央人民政府各系统向党中央的请示报告制度和党中央对政府工作的直接领导。这是鉴于1953年我们党在全国范围内开展的反分散主义和地方主义斗争中，为了使政府工作避免脱离党中央领导的危险，而重新决定政府工作中的重大方针和政策，先请中央讨论批准后，始得执行。

3．强调理顺党政关系，分清党和政府工作不同的界限

和职能。针对1953年，党在执政方式和领导方式上出现的问题，1956年党的“八大”就理顺党政关系作了新的阐述。刘少奇指出：“党应当而且可以在思想上、政治上、方针政策上对于一切工作起领导作用。当然，这不是说党应当把一切都包办起来，对一切都进行干涉。”邓小平在八大《关于修改党章的报告》中指出，要分清党的工作和国家机关工作所应有的界限。八大就发展党内民主，健全国家制度提出了很好的设想，但遗憾的是在实践中未能坚持下去。

4．“文革”时期国家政权系统限于瘫痪，呈现出领导体制的“一元化”变态发展。“文革”中，“革委会”取代各级党和政府，强调党对政治、经济、文化组织的所谓“绝对领导”即“东西南北中，党政军民学，党是领导一切的”。就党的领导方式和执政方式方面来看，这是一个曲折的发展阶段。

如前所述，“一元化领导”的提出，可以追溯到抗战时期。而建国初期，在国家政权体制尚未健全的情况下，党通过各级军事管制委员会和地方人民政府实行“一元化的领导”。1954年第一届全国人大召开后，各级党委的主要负责人一般又同时兼任同级人民政府的领导人。“大跃进”期间，在“书记挂帅”的口号下，“一元化领导”继续强化，最后发展到“文革”中由革命委员会实行“一元化领导”的登峰造极的地步。

历史的经验说明，当无产阶级政党在领导人民大众夺取政权和巩固政权的最初阶段结束后，工作重心就应当进行根本性转变，转到大规模的经济建设上来。建国后我国面临的社会主义任务是多方面和极其复杂的，远不像革命战争年代的任务那样集中单一，但由于历史的惯性的作用，党未能及时随着工作任务和条件的变化而相应的调整领导方式。以“文革”时期的党政关系为例，党在决策和执行中，实行单一化领导，把各级党的组织变成了国家权力组织。这种领导方式的直接后果就是以党代政，党政不分，包揽一切，把党的组织变成了国家权力组织和管理组织，把党由领导者变为为具体事物的管理者，把国家政权组织和其他社会组织直接转变为党组织的执行机构和下属组织，使国家政权党组织化。实践证明，这种领导方式，不利于提高党的领导水平，影响了党的执政能力的发挥。

对建国后党全面执政时期的理论与实践的历史考察可以看到，党的执政能力表现在领导方式和执政方式的结合上，既有顺利的开端，义有曲折中的探索发展。这是由于我们党在领导职能上还没有完全从阶级斗争的思维定势转到经济建设思想上来的缘故。同时，也要承认，高度的计划经济体制以及“苏联模式”都有一定程度的影响。

三、新时期党的执政能力建设的创新与发展

十一届三中全会，标志着社会主义改革开放的新时期到来。就如何加强党的执政能力建设，邓小平于1980年在《党和国家领导制度的改革》的讲话中提出了党政分工问题。1982年，宪法明确规定，党必须在宪法和法律的范围内活动的原则，这对正确处理党政关系具有重要意义。上世纪80年代末．随着改革的深入，按照党政职能分开的原则，实行政治体制改革。1986年9月，邓小平强调：“改革的内容首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题，这是关键。要放在第一位。”在这个时期，邓小平实际上提出了改进和创新党的领导方式和执政方式的问题。从十二届三中全会到十三大之间就加强党的制度建设，积极推进党的决策的民主化和科学化，以及发挥各级党组织和党员的积极性、创造性，都取得了卓有成效的工作。这为后来进一步理顺党政关系、提高党的执政能力，奠定了新的基础。

十三届四中全会，以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体，从加强党的领导、提高党的执政能力人手，继续推进党的领导方式和执政方式改革，又有重大创新。江泽民强调，要保持党的先进性和纯洁性，巩固党的执政地位。在加强党的执政能力建设方面，他站在时代潮流的前头，以创新的精神从各个方面提出加强执政党建设的具体要求，提高总揽全局的能力。江泽民指出，“我们党是执政党，党的领导要通过执政来体现，我们必须强化执政意识，提高执政本领。”“办好中国的事情，关键取决于我们党”，“取决于党的正确的理论路线方针政策的能力和水平，也就是说，取决于各级党组织贯彻落实党的理论、路线、方针政策，取决于我们党的领导水平和执政能力。”

江泽民在十六大的报告中，提出了未来二十年全面建设小康社会奋斗目标，党在领导全国各族人民建设中国特色社会主义过程中，面临的任务更加艰巨，工作更加伟大。因此，对党的执政能力建设亦有更高要求。新形势下提高党的执政能力，使党的执政科学化、民主化、法制化，需要与时俱进，丰富其内涵。加强党的领导，主要是指在政治、思想和组织上的领导，通过制定大政方针，实施党对国家和社会事务的领导。关于坚持党的领导和实施执政的基本原则是：总揽全局．协调各方，要规范党委与人大、政府、政协的关系，支持人大履行其职能，支持政府依法行政，支持政协搞好团结和民主两大主题。通过深化管理体制改革，改进管理方式，提高行政效率等措施，来改进党的领导方式和执政方式。在以江泽民为核心的党的第三代领导集体的领导下，党的执政方式有了很大发展，注重加强制度建设，健全民主集中制，进行制度创新，树立依法行政、依法管理的理念，保证党在宪法和法律范围内活动，做到依法执政。

四、新形势下党的执政能力建设的新特点

十六大以后，以胡锦涛为总书记的新一届党中央，高举邓小平理论伟大旗帜，全面贯彻“三个代表”重要思想，提出了“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，“立党为公，执政为民”的执政理念，高度重视和加强党的执政能力建设，系统的提出了执政能力建设的指导思想、总体目标和主要任务，将党的执政理论提高到一个新水平，体现了与时俱进的精神品格。

党的执政能力建设的问题的提出，有其时代背景和紧迫性，只有解决好这一课题，才能保证我们党在建设中国特色社会主义历史进程中始终成为坚强的领导核心。

在我国，工人、农民及其知识分子是发展生产力的决定力量，是党赖以生存和发展的阶级基础，所以增强党的阶级基础和扩大党的群众基础，是加强党的执政能力建设的社会条件。深化党的体制和机制改革，是加强党的执政能力建设的重点。我们党是一个领导社会主义建设和改革事业的执政党，它的执政范围和地位，不因行政的更迭而改变，关键是要解决好怎样领导和如何执政的问题。在党的领导和执政方式上，我们实行的既非前苏联一党国，亦非西方资本主义国家多党制，而是中国共产党领导者的多党合作制和政治协商制度。提高党的执政水平和拒腐防变的能力，则是加强党的执政能力建设的保证。

十六届四中全会提出，在不断提高领导水平和加强执政能力建设中，特别要重视培养和提高科学判断形势的能力、驾驭市场经济的能力、应对复杂局面的能力、依法执政的能力和总揽全局的能力。

提高科学判断能力，就是要正确把握时代发展的新趋势和新要求，顺应时代要求，迎接时代挑战，推动经济发展和社会进步。提高驾驭市场经济的能力，就是要根据市场经济的基本特点，把握市场经济运行的内在规律，根据我国的基本国情和特点，在实践中不断探索和总结，走出一条有中国特色的市场经济发展之路。提高应对复杂局面的能力，就是要正确认识和善于处理各种矛盾，善于协调不同群体之间的关系，保持清醒的政治头脑，增强政治意识，积极应对国际国内各种复杂局面和风险。提高依法执政的能力，就是要努力增强法制意识和观念，善于把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来，不断改革和完善党的执政方式，努力将党的执政方式纳入法制的轨道，真正做到依法行政。提高总揽全局的能力就是要培育广阔的视野、大局意识和宏观统筹能力。通过提高宏观统筹的领导管理能力来提高党的执政能力，把党和国家领导好，建设好。中国共产党只要坚持立党为公、执政为民的宗旨，坚持科学的执政理念，就将无往不胜。

回顾党的执政经历，中国共产党三代领导人，从毛泽东、邓小平、江泽民都在不同时期对党的执政能力建设的理论创新和实践探索做出了重要贡献。以胡锦涛为总书记的新一届党中央，在十六届四中全会上系统地提出了加强党的执政能力建设的指导思想，突出地提出加强党的执政能力建设，是我们党对党的建设的一个新认识和新要求，它是我党历史上第一个全面总结党的执政经验，指导全党担当执政兴国历史使命的纲领性文献，在马克思主义中国化的历史上具有重大意义的理论贡献，这对于巩固党的执政地位、推动党和国家的事业不断发展，具有重大的意义。其本身就是关于加强党的执政能力建设在新形势下的与时俱进的体现。

加强党的执政能力建设，是时代的要求、人民的要求，提高党的领导水平和执政水平是检验党的能力的重要方面，面临未来的新情况和新问题，只有解决了党的执政能力，才能保证我们党始终走在时代前列，始终成为坚强的领导核心。同时，只有解决了党的自身能力建设，提高其领导水平和执政水平，才真正体现我们党的与时俱进的精神品格。

责任编辑　宋敬华

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