依法治国与国家治理现代化

摘 要：国家治理现代化是中国共产党治国理念的最新成果，是现代化理念中的“第五化”。本文在考查和概括现代国家治理经验的基础上，提出了坚持依法治国实现国家治理现代化的几点思考，首先，实现依法治国的前提是培养“强政府”，政府提供的公共服务和政府的强制力是依法治国的基础。其次，依法治国是国家治理现代化的必由之路，只有把政府的工作纳入法治轨道，才能克服利益集团对国家治理的干扰，走向国家治理体系和治理能力的现代化。最后，实现依法治国和国家治理现代化必须坚持党的领导，坚持贯彻落实党的改革理念，推进国家治理现代化。

关键词：国家治理；法治；强政府；利益集团；党的领导

中图分类号：D061 文献标识码：A 收稿日期：2015-11-27

党的十八届三中全会首次提出了“国家治理现代化”的治国理念，这是继工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化后，中国共产党提出的又一个现代化战略目标。党的十八届四中全会上通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次明确提出：“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。”[1]

一、依法治国与国家治理现代化

什么是依法治国？党的十五大指出： “依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种形式和途径管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务，保证国家各项事业都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”[2]

国家治理是现代国家的特有概念，现代意义上的国家治理是指：“国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内对社会公共事务的合作管理，其目的是增进公共利益，维护公共秩序。”[3]国家治理现代化意味着从不发达的国家治理体系转型为发达的国家治理体系，或者从较为低效的国家治理体系发展到较为高效的国家治理体系。简单来说，国家治理现代化的目标就是国家治理的改善，这一改善包括了良好的公共服务、高效的政府运作、稳定的政治秩序以及遏制腐败等。

但是如何推进国家治理现代化，这是个见仁见智的话题。20世纪80年代，美国里根政府和英国撒切尔政府曾经以私有化和市场化作为主要目标，掀起了西方国家治理的改革浪潮。从此以市场化和私有化为目标的市场导向型治理模式成为资本主义国家的“最优治理实践”（Best-Practice Governance），并形成了一套完整的改革方案——“华盛顿共识”。

“华盛顿共识”曾经在发展中国家和转型国家中被广泛推广，很多国家都被要求以市场化、私有化为最终目标，尽可能地缩减政府职责范围、出售国有资产，但结果却纷纷陷入了政治动荡、公共服务缺失、腐败丛生、寡头势力横行的国家治理危机。这样的结果并不奇怪，因为市场是人造的，而不是自发的。没有国家提供货币制度、度量标准、私有财产的法律保护等制度保障，市场经济是难以形成的。哈佛大学和芝加哥大学的教授们在设计“华盛顿共识”时似乎忘记了这一个最基本的道理，他们忽略了发展中国家和转型国家现有的制度设施基础，盲目地让政府缩减职责范围，却忘了他们心目中的万能的“市场”也需要有一套完善的市场机制和高水平的国家能力来保障，结果必然造成市场秩序混乱和社会分裂。最后连新自由主义经济学家、货币学派的代表人物，诺贝尔经济学奖获得者米尔顿·弗里德曼也不得不承认：“实践证明法治很可能比私有化更具根本性。”[4]

过度的市场化和私有化只会损害国家治理根基，让中国也落入“最优治理实践”的陷阱，中国推进国家治理体系现代化绝不能照搬西方资本主义国家的治理模式，中国的国家治理体系现代化之路只能是在立足中国国情的基础上，结合中国社会的发展进程，在中国共产党领导下进行。

二、“强政府”——依法治国的基础

自20世纪 80 年代以来，中西方学术界都在不断地批判“大政府”的弊端。而美国政治学家弗朗西斯·福山却在《国家构建：21 世纪的国家治理与世界秩序》一书中，提出了一个新的政治观点：政府规模不是越小越好，构建完善的国家体制乃是当务之急，没有完善的国家体制，就没有依法治国，就没有国家治理。

第二次世界大战后新独立的大部分第三世界国家，它们在从传统国家向现代国家的转型过程中，大都效仿西方发达国家的治理模式，试图通过宪法和法律保障国家利益配置的公正合理。但是事与愿违，这些国家不仅没有解决好利益配置问题，反而陷入到剧烈的社会动荡之中，更无法动员全社会成员有序参与到现代化进程中来，结果，法律没有带来法治，宪法也阻挡不了不断的政变与内战。福山用“越搞越糟”来形容这些国家这一时期的国家治理，指出：“几乎每个非洲国家在独立之后近30年来都经历了系统的能力退化。大部分国家在独立时的能力比它们现在要强。”[5]

为什么会出现这种情况？福山提醒我们：“依法治国需要大量基础建设，不仅是法律建设，还包括法院、法官以及律师协会以及全国性执法体制建设。建设这样一套体系，是国家构建的建设者需要完成的最复杂的行政任务。”[6]简而言之，政府提供的公共服务是依法治国实现的基础。没有强有力的政府提供有效的公共产品，公民就难以自保，法律规定的各种权利更无从谈起。没有政府的保护，人民就会回到霍布斯提出的那种“所有人对所有人的战争”的状态。

中国要推进依法治国的实现，就必须建设适应依法治国需求的“强政府”，即“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。[7]

三、依法治国——国家治理现代化的必由之路

国家治理现代化意味着国家治理的改善，“国家治理的改善不能仅仅依靠政府，政府需要调动多元的经济与社会主体参与其中”。[8]在这一过程中，利益集团对政府的渗透和控制往往给国家治理带来了巨大的隐患，强大的利益集团会“绑架”政府侵害公共利益，阻碍有效的政治参与，带来政治动荡。国家治理的改善必须要防止利益集团对政府的渗透和控制。在历史上，19世纪末的美国和20世纪末的俄罗斯都遭遇过利益集团对国家治理的干扰，利益集团对政府的渗透和控制达到了登峰造极的程度。

在19世纪末的美国，利益集团通过发放免费乘车证、打折出卖股票等方式大肆贿赂政府官员，获得政府的土地赠予、政府对它们的保护性关税，甚至让政府替它们镇压罢工，美国尽管在1890年制定了《谢尔曼反托拉斯法》（Sherman Antitrust Act）来限制利益集团的垄断，但在实际上根本没有得到执行，美国在该法制定之后又出现了295家工业托拉斯，身为多家铁路公司董事会成员的司法部长奥尔尼甚至以《谢尔曼反托拉斯法》为依据要求政府镇压铁路工人的罢工。

利益集团对社会进步收益的过度攫取以及过度挤压底层民众参与政治的渠道，最终导致美国19世纪末陷入社会分裂与社会动荡之中，任何有效的国家治理都难以实现，政府只能靠武力勉强维持社会稳定，当时美国政府在主要城市都设立了军营，以确保可以随时调动军队镇压劳工运动。

而20世纪末的俄罗斯政府受利益集团的控制更甚，1996年俄罗斯大选前夕，叶利钦的支持率只有5.4%，形势对叶利钦非常不利。以俄罗斯七大金融寡头为首的利益集团这时利用自己手里的金钱和媒体全力支持叶利钦，终于让叶利钦赢得了大选。叶利钦竞选成功后，利益集团更加堂而皇之地干预政治运行，七大寡头中波塔宁出任俄罗斯政府第一副总理，别列佐夫斯基被任命为国家安全会议副秘书，但他们并不满足。从1998 年俄罗斯金融危机开始不到一年的时间内，俄罗斯政府连续换了四届总理，每一届政府的更换都少不了利益集团的干预。叶利钦也不得不承认：“银行家们开始公然地、直接地对政权机构施加影响，在政治家背后操纵国家。”[9]以少数寡头为首的利益集团的兴起对俄罗斯来说无疑是一场灾难，它使几个人对国家的政治经济生活形成了高度干预，使几个人成功剥削了国家和人民，对国家治理构成巨大挑战。

在美国和俄罗斯发生的利益集团对国家治理的干扰尽管两者相隔近百年，但两国最终都是通过厉行法治，把政府的工作纳入法治轨道，最终克服了利益集团对政府决策的干扰，为改善国家治理迈出了关键的一步。

在19世纪末20世纪初，美国开始了著名的“进步运动”。1901年，西奥多·罗斯福在麦金利总统被无政府主义者暗杀之后就任美国第二十六任总统。西奥多·罗斯福在任期间依法履行政府职责，严格职守法律来限制利益集团对政府的干预。在联邦政府诉北方证券公司一案中，已经制定十多年的《谢尔曼反托拉斯法》首次真正打到了利益集团身上，开始削弱利益集团对政治的操控。到了霍华德·塔夫脱总统时期，美国政府更是用法律手段解散了九十多个托拉斯。在这一时期，美国又相继通过了《宪法》第十七条修正案和第十九条修正案，健全了选举制度，扩大了人民的政治参与渠道，抑制了利益集团对政治生活的干预。正是西奥多·罗斯福、霍华德·塔夫脱、伍德罗·威尔逊、富兰克林·罗斯福等多位总统有效运用了宪法和法律遏制了利益集团的干涉，为美国改善国家治理环境提供了基础。

而一百多年后的俄罗斯，也是通过类似的手段抑制了强大的利益集团对政府的控制。普京在就任俄罗斯总统之后，依法履行政府职责，清点国家资产，并起诉曾经肆意侵占国家资产、偷税漏税的金融寡头们。古辛斯基、霍多尔科夫斯基、别列佐夫斯基等 “窃国大盗”相继因侵吞巨额国家资产、偷漏税款等罪名被逮捕，最后别列佐夫斯基和古辛斯基流亡海外，霍多尔科夫斯基入狱多年，被特赦之后移居德国。在普京的倡议下，俄罗斯国家杜马又通过了《俄罗斯政党法》和《俄罗斯联邦会议国家杜马代表选举法》两部法案，大大完善了俄罗斯的政党体制，这两部法案在限制利益集团干预立法的同时，也为社会各阶层提供了平等参政的空间和平台。经过普京的改革，俄罗斯过去只有利于极少数人的制度结构解体，国家治理开始走向正常化、现代化，过去贫富悬殊，缺乏公共服务的局面开始得到改善，“叶利钦时代全国最富有的10%居民的收入是最穷的10%居民收入的24倍，而在普京第一任期结束前降到了14倍”。[10]

进步运动时期的美国和普京时代的俄罗斯都通过依法履行政府职责，把政府的工作纳入法治轨道，最终克服了利益集团对政府决策的干扰，为良好的国家治理铺平了道路。

美国和俄罗斯的例子充分证明了利益集团“劫持”政府的危害，但利益集团是难以避免的，曼库尔·奥尔森在《国家的兴衰》一书中指出：任何一个国家，只要有长时间的政治稳定，就会产生利益集团。

中国自改革开放以来也不可避免地产生了利益集团。“毋庸讳言，目前中国既有既得利益集团形成的现实基础，也确实存在着既得利益集团。而且由于目前所处的特殊发展阶段，中国进入了既得利益集团形成的多发期，使其蔓延、层次升级具备了必要的契机。当然，这同时也使中国对既得利益集团的遏制进入了关键时期。”[11]要克服利益集团对国家治理的干扰，只有把政府的工作纳入法治轨道，置于法律监督之下，用法律而非金钱来管理政府，才能真正实现法治国家。

首先政府要全面依法履行政府职责，完善政府的组织结构和程序，“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”。[12]既要有法必依、执法必严、违法必究，不给任何组织或团体法律之上的特权，又要不给公共权力留下寻租空间，从根本上不给利益集团提供进行官商勾结的可乘之机。

其次要健全依法决策体制，“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”。[13]通过依法决策，确保政府的决策程序正当科学、过程透明公开，保证政府的决策不会被利益集团所左右。

最后要强化对政府权力的监督，“加

强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设”。[14]“绝对的权力导致绝对的腐败”，只有把政府权力置于监督之下，才能真正防止权力在利益集团的诱导下被滥用，才能保证政府权力的合理、合法，也才能真正做到依法治国。

四、党的领导——国家治理现代化和依法治国的基础

推进国家治理体系和治理能力现代化，建设社会主义法治国家，必须加强和改善党的领导。中国共产党很早就注意到了党的权威的重要性，邓小平同志曾反复强调“中央要有权威 ”，即： “没有这一条，就是乱哄哄，各行其是， 怎么行呢？”[15]

但是，国内一直有别有用心的人企图削弱党的领导，党中央在党的十八届四中全会上宣布全面推进依法治国的重大部署之后，围绕如何推进法治改革的争论就一直没有停息过，不断有人企图利用法治改革削弱党的领导，譬如呼吁通过修改宪法取消公有制的主体地位、取消人民民主专政；呼吁尽快制定和实施新闻法，要在中国实行所谓的“新闻自由”；建议应该通过立法加快国企私有化等。这些错误的法治改革观点无疑会让国家法治步入误区。

这一切不禁令人想起了前苏联几次法治改革的陷阱：《关于设立苏联总统职位和苏联宪法（根本法）修改补充法》取消了原来宪法中关于党的领导地位的决定，《关于设立苏联总统职位和苏联宪法（根本法）修改补充法》剥夺了苏共领导和指挥苏联军队的最高权力；《新闻出版法》推行西方所谓的“新闻自由”，使苏共彻底丧失了对新闻媒体的领导权和舆论的主导权；《私有化法》推行国有企业私有化改革，重创了苏联经济，而且瓦解了苏共执政的经济基础，最终导致苏联亡党亡国。2006年，戈尔巴乔夫在接受《环球人物》杂志采访时深有体会地说：“我深深体会到，改革时期，加强党对国家和改革进程的领导，是所有问题的重中之重。在这里，我想通过我们的惨痛失误来提醒中国朋友：如果党失去对社会和改革的领导，就会出现混乱，那将是非常危险的。” [16]

苏联法治改革失败的前车之鉴警示着我们，党的领导是我国社会主义事业不断取得胜利的根本保障，一旦失去了党对国家和社会的领导，就会有亡党亡国的危险。必须坚持党对国家的领导。习近平总书记明确指出：“全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力；具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。”[17]

国家治理现代化是中国共产党治国理念的最新成果，要想全面实现现代化进程，就必须要坚持党的领导，贯彻党的大政方针。政府在行驶权力的时候，必须依照法律法规，做到“将权力关进制度的笼子里”，依法行政、依法执政，努力建设廉洁政府，杜绝一切权钱交易，把人民赋予的权力服务于人民，最终实现国家治理现代化。

参考文献：

[1][7][12][13][14]王翠莲.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[DB/OL].http：//news.xinhuanet.com/ziliao/2014-10/30/c_127159908.htm.

[2]何增科.理解国家治理及其现代化[J].马克思主义与现实，2014，（1）：11-15.

[3]鲍勃·杰索普.治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述[J].国际社会科学（中文版），1999，（1）.

[4][5][6]弗朗西斯·福山.国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序[M].北京：中国社会科学出版社，2007.1，38，59.

[8]黄琪轩.国家治理与权力转化[J].学术月刊，2014，（7）.

[9]鲍里斯·叶利钦.午夜日记——叶利钦自传[M].南京：译林出版社，2001.105.

[10]赵光昭.俄罗斯寡头政治变迁研究[D].兰州：兰州大学，2008.

[11]刘彦昌.聚焦中国既得利益集团[M].北京：中共中央党校出版社，2007.129-130.

[15]邓小平.邓小平文选（第三卷）[M].北京：人民出版社，1993.277.

[16]朱继东.全面深化改革为何必须加强和改善党的领导[J].党建，2013，（12）.

[17]习近平.关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[J].当代兵团， 2014，（22）：19-24.