美国公立高校发展过程中的国家干预研究

摘 要：1818-1945年是美国公立高校发展的非常时期，国家干预解决了公立高校发展过程中的身份危机、资源危机和服务危机，促进其成熟和繁荣。国家干预的特征在于：以资助和法律规范为主要手段，依据“卓越优先兼顾公平”的原则，采取适当引导为主的有限间接干预。在当前高校发展过程中，我国政府对其干预的目的、范围、手段以及政府的角色定位值得反思。

关键词：美国；公立高校；国家干预

中图分类号：G649.712.0 文献标识码：A 文章编号：1671-0169(2008)03-0061-05

中美比较是当下我国高等教育界研究的重点。笔者发现，目前研究者们多侧重于对美国顶尖私立高校的研究，而对美国公立高校，尤其是对其得以壮大成熟的历史根源的研究还不够系统。联系我国高等教育发展现状，这种现象值得反思。

一、选题的来源

从美国高等教育史来看，二战是重要的分水岭。此后不久，美国真正成为高等教育强国；公立高等教育迅速崛起并成为美国高等教育系统的主体。任何事物的发展都不是一蹴而就的，从1945年一直上溯到公立高校诞生的1818年，这段时期为美国公立高校的有效实力积蓄期。此间，高等教育内外环境的急剧变革是美国公立高校发展的主旋律。概而论之，包括六个方面：

（1）高等教育功能得到拓展。从知识传播（教学）发展到知识创造（科研），直至知识发展与应用（服务社会），满足社会对多样化高等教育的需求。（2）高等教育哲学观日益深化。由“认识论”过渡到“政治论”，演变到所谓的“生产力论”（或者“实用主义论”），并直接与国家利益紧密结合。（3）高等教育体系不断完善。逐步形成了研究型、研教并重型、普及型的公私立院校分层定位明晰、合作竞争的高等教育体系，办学形式不断创新。（4）高等教育管理体制日趋合理。适应美国国情的高等教育三角协调模式进化成形，高等教育监督管理手段日渐规范，各种高等教育认证机构成长迅速。（5）高等教育与社会的联系不断加强。外部机构愈来愈被卷入到高等教育活动中，高校通过提供高质量的高等教育产品争取到外部的支持，两者实现了双赢。（6）高等教育生产扩大化，在规模和质量上完成了由精英化向大众化的转型，稳步迈向普及化。

可见，1818-1945年美国公立高校所面临的环境和挑战极富典型性，探究以上高等教育目标的有效实现路径，同样是我国高等教育界的当务之急。“就像战争意义太重大，不能完全交给将军们决定一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定。”[1]（P32）笔者发现，应对以上诸多挑战，美国采取了强力的国家干预措施，这解决了公立高校面临的各种危机，为其战后的杰出地位奠定了基础。因而，这段时期美国国家干预公立高校发展的成功经验，对于当前我国公立高校的发展和危机应对有一定的借鉴意义。

二、1818-1945年美国公立高校：危机与国家干预

美国公立高校是以州立大学身份出现的。第一所真正的州立大学是1818年创立的弗吉尼亚大学。公立高校的发展与两个重要法案有关：《莫里尔法案》（1862年、1902年）和《军人再适应法案》（1944年）。南北战争（1861-1865年）、二战结束（1945年）又是美国社会变革的分水岭。因此，本文将美国公立高校的发展分为三个阶段：1818-1860年初创期、1861-1902年发展期、1903-1945年成熟期。

（一）1818-1860年初创期：身份危机与国家干预

“先有哈佛，后有美国。”在美国诞生并彻底摆脱殖民控制以前，美国高等教育相当落后，基本上是私立性质的，并由教派组织把持。在独立战争、欧洲启蒙运动以及美国国内民主主义和自由主义思想交错影响下，传统的完全自由自治的高等教育观念受到了严峻的挑战，联邦政府主张加强对高等教育的集权控制，设立公立大学[2]（P183）。但由于教派和保守派势力过于强大，建立国立大学的尝试屡屡受挫。直到1818年，在杰弗逊总统的不懈努力下，真正的公（州）立大学——弗吉尼亚大学才得以建立起来。1819年，达特茅斯学院案的裁决在重新确立私立大学合法地位的同时，也拉开了教派、私人团体、州和地方政府争夺高等教育势力范围的序幕。

新生的公立大学面临着严重的“身份”危机：联邦和地方政府投资办学的正当性问题。1791年美国宪法修订案第十条规定：凡联邦宪法未授予合众国政府行使，而又不禁止各州行使的各种权力，皆归各州政府或人民行使[3]（P262-263）。虽然无论基于何种理由，用公用资金支持公立大学的发展都无可厚非，但欧洲移民对宪法威严与生俱有的崇尚使任何与之抵触的方案都不能得到具体实施。旧有的教会大学和教派人士在未能继续保持对私立大学固有的支配地位的同时，更不愿看到大学受到国家的丝毫干预。

联邦政府巧妙地利用了宪法修正案第十条的“教育保留权力”。它规定举办教育不是联邦政府涉足的范围，但却也规定了其是州的应尽义务。此外，“宪法虽无一字提及教育，但条文规定国会有为公共福利课税等权力”[4]（P9），而教育理应是公共福利事业，这些为州和联邦政府干预高等教育发展奠定了法律基础，兴办大学的权力由联邦政府让渡给了州和地方政府，州立大学成为了国立大学的合法替身。到南北战争前，全国27个州已有25个州建立了州立大学[5]（P330）。

（二）1861-1902年发展期：资源危机与国家干预

至1860年，美国工业总产值仅次于英、法、德三国，居世界第四位。1861-1865年南北战争后，资本主义生产方式在美国确立下来，始于19世纪上半叶的“西进运动”达到高潮，新老移民问题、地区间社会发展差距问题、种族问题日益突出，形成统一的民族意识，缓解社会矛盾是当务之急。这些都要靠发展经济来实现，但美国依旧是一个农业国，完善的工业体系有待形成。为了提高全体劳动者的素质，促进农业的发展，急需发展农工院校，培养具有一定素质和劳动技能的新型劳动者，尤其是在广袤的边远西部地区。实际上，早期州立大学“规模小，入学者寥寥，而且经费窘迫，常常是入不敷出，因而存活率低下”[6]（P99）。在这样的情况下，要想创建新型农工院校，土地和资金是首要考虑的问题。

通过教育法律解决农工院校的资源危机是这段时期国家干预的主要旋律。比较典型的有《莫里尔法案》（1862年）。它规定：各州在国会按每一个议员席位可获得联邦土地3万英亩，用于资助教育；大学的规模、宗旨由该州立法机构确定；法案规定所建的学校必须把教学重点放在农业和机械工程等实际应用学科方面。1887年通过的《海奇法案》，授权各州每年拨出一定的款项支持大学对农业技术和教学的研究[3]（P276），后续的一些法案使政府拨地支持农工院校发展的宗旨得到进一步贯彻。但危机仍然存在：“有的州忽视人才培养而唯利是图，……联邦按各州国会议员名额而拨地，使贫富益加悬殊。”[7]（P380）另外，赠予土地并不能解州立大学长久之需。“当时很难说服公众必须以税收来支持州立大学，因为高等教育不能立即给大众带来直接的利益。用公共的财政拨款给州立大学被许多人视为帮助‘贵族性的机构’，是损害公众的利益。”[8]（P111-112）针对以上问题，1902年联邦政府又对《莫里尔法案》修改，进一步加强宏观控制和过程监督，要求各州将赠地、赠款的落实情况及时予以汇报。

通过两次《莫里尔法案》，西部新开发地区的廉价土地得以充分利用，高校发展过程中的资源危机得到缓解，得到资助的不仅有哈佛大学、康奈尔大学等私立大学，加州大学、密歇根大学等州立大学也迅速成长起来。《莫里尔法案》的颁布实施，促进了赠地学院的发展，“表明联邦政府已改变对发展教育的放任态度，注重高等教育发展的协调、导向作用”[8]（P133-134）。

（三）1903-1945年成熟期：服务危机与国家干预

跨过19世纪最后三十年的“镀金时代”，美国成为仅次于英国的第二大工业强国。“大学的兴衰与大国的兴衰有双向联系”[9]（P29），国家的强盛给高校加速发展创造了条件，从1900—1920年，高等院校从997所增加到1 041所，入学人数则增加1倍以上，从23.8万人增加到59.8万人[10]（P265）。与时同时，国家的发展越来越依靠高校来推动，高校所承载的社会责任日益广泛：在国内，经济的发展、社会对高等教育需求的不断增加，尤其是战后大量退役军人纷纷涌入高校，加快了高等教育大众化、普及化的步伐，职业教育和高等教育的大扩张势在必行。在国际，美国非但未因两次世界大战而受到直接损失，反而靠向各国提供军需补给产品国力大增。高校作为高新科技的孵化场，无疑是战争经济中的主力军，设立在高校中的研发机构成为结束战争的法宝。旨在为公众服务的公立高校更是责无旁贷，如何更好地服务民众、政府、社会，成为其面临的深层危机和挑战。

此间国家干预侧重于三个方面：首先，通过垄断基金会资助公立大学。据统计，从1900—1920年，美国建有50个教育基金会，而到第二次世界大战前，这种基金会猛增到200多个[11]（P84）。最大的是福特基金会、洛克菲勒基金会。虽然它们都是由私人创立并不受联邦政府的直接控制，但当资本主义发展到国家资本主义阶段后，这些私人财团实际上也是美国背后的控制者。从这个意思上说，垄断基金会的介入本质上就是一种国家干预。

其次，不断追加对高校的投入，将科研产出与投入水平挂钩，开创了政府、大学、工业界协作互动的科研开发应用模式。如在二战期间，“曼哈顿计划”的实施使一流大学获得良好的发展契机。联邦政府投入的科研经费从战前（1939年）的1亿多美元到战争结束时（1945年）的15亿美元，1940—1945年政府投入科技经费共41.2亿美元，科研经费在国民生产总值中的比例增加了10倍多，国家还将研究机构设在一流大学中，其中设在公立大学的有加州伯克利大学。

最后，创新公立大学办学模式，社区学院应运而生。社区学院以学制短、入学要求低、办学形式灵活多样等特点不但满足了战前青年求学和社会经济发展的需要，而且在战后容纳了相当数量的退伍军人。国会于1944年通过的《军人再适应法案》要求国家出资负担军人接受教育，绝大部分的退伍军人进入了初级学院求学。

通过强有力的国家干预，公立高等教育在应对各方日益膨胀的需求的同时，自身得到了完善：以加州伯克利大学、密歇根州立大学为代表的研究型大学跻身一流大学的行列；以威斯康辛大学代表的普通州立大学把为社会服务作为办学理念，成为高校办学的典范；社区学院则挑起了高等教育大众化的重担。

三、美国国家干预公立高校的特点

在美国，国家对公立高校的干预有着较强的实用主义色彩，这主要体现在如下几个方面：

（一）主要干预手段：资助和法律规范

美国政府对教育的投入力度向来很大，历史上最高时占GDP的20%以上。政府投入在公立高校办学资金中占主体地位，曾一度占后者的60%以上。大量教育法规的颁布和实施是美国高等教育发展的显著特点。各项法案都包括基本的两部分：控制和拨款，这些法律制度具有很强的稳定性和灵活性，比如前面提到的两次《莫里尔法案》。如果说教育法律的稳定性使公立大学的发展方向更坚定，那么根据形势变化对相关条款做出的及时修改，则令这种方向更具时代特色。从一定程度上看，美国高等教育史就是一部高等教育法治史[4]（P1）。

（二）政府作用的定位：施行间接引导的有限干预

从管理体制上看，美国高等教育管理体系包括四个层次：联邦教育部（1980年前是教育办公室），州、地方的教育机构和学校自身的管理机构。联邦教育部的作用十分有限，主要承担财政援助、宏观决策、监督与指导、全民教育权益保障的职责。存在于两者之间的是大量中介组织，它们反映了民众的需求，并以中间人的身份对政府和高校进行有效监督，填补了政府与高校间的权力真空。比较典型的有卡内基高等教育研究会、美国高等教育理事会、美国大学联合会等。这些非官方组织都为美国教育部所承认。

从公立大学自身来看，它们在课程设置、发展规划等方面享有很大的自主权，政府对公立大学的资助力度大，并不意味着它们事事都要唯政府马首是瞻。加利福尼亚大学在第一次世界大战后面临严重财政赤字，最初达50万美元。但当时社会经济环境一片大好，校长巴洛斯果断地做出了扩建主张，使赤字达到67万美元，这不但未使学校陷入深层危机，而且使学校抓住了发展良机，为以后的发展打下了坚实基础[12]（P28）。政府对待公立大学的这种“有所为，有所不为”的超然姿态，保证了大学发展的稳定性，18世纪德国洪堡的大学理想在美国得以实现。（三）国家干预的原则：卓越优先，兼顾公平

联邦和州、地方政府对公立研究型大学的拨款，主要是一种绩效拨款，鼓励各高校间参与竞争。无疑，越是科研实力强的公立高校，越能获取巨额资助，拓展发展空间。虽然“联邦政府没有把资金耗费在二流院校上”[13]（P35-37），弱者会面临严重的经济危机，甚至被兼并，但却锻炼了公立大学的办学意志，增强了其生存能力，没有哪一所公立研究型大学能坐享其成地接受政府的巨额资助。

维护教育公平是国家干预公立大学的基本目标之一。《莫里尔法案》的出台就是国家基于对西部高等教育落后现状的认识而作出的重大决定。目前，80%以上的青年在公立高校中完成了高等教育，他们中有1/3就读于公立社区学院，而“1918-1950年间学杂费占初级学院经费来源的比例都未超过15%”[14]（P510），联邦政府也不遗余力地向广大高校学生提供资助。社区学院的产生，加速了美国高等教育民主化进程，拉近了高等学府与普通民众的距离[14]（P304）。

四、启 示

1818-1945年美国公立高校所面临的高等教育内外部环境的诸类变革，以极为相似的形式在我国重演。从历史的角度来看，我国高等教育理论和实践工作从相继效仿法、德、日本、前苏联，并最终落脚在以美国为师，与其说是我国高等教育的被动选择，倒不如说是一种自觉的主动适应。原因在于：

（1）从经济社会发展上看，两者的经济都发展迅速，所处的国际环境对于国家的发展都极为有利，同处于国家战略发展机遇期、综合实力储备期、国际影响上升期。（2）从国家干预的角度看，两者都在不断地对干预的手段、途径、目的进行适时调整。比如美国历史上的“西进运动”就是当前我国西部大开发战略、东北老工业基地振兴战略等宏观政策的样板。（3）从公立高等教育系统来看，两者面临同样的任务和挑战。包括：建立健全层次分工科学、结构合理、功能多样、监管严格的与本国国情相适应的高等教育体系；全面统筹高等教育事业的发展，深入推进高等教育的大众化，实现教育公平；提高高等教育质量和水平，服务于国家宏观战略和创新体系建设。

基于以上考虑，笔者认为，1818-1945年的美国与当前的我国在公立高校发展上具有极强的可比性。在国家干预高校这个问题上，通过分析美国作法和特征，结合我国高等教育发展的实际，至少可以得出以下几点认识：

（一）关于国家干预的目的

在经济生活中，政府干预和市场调控是公认的两大杠杆，现代市场经济国家倡导以市场调控为主，以政府干预为补充的经济生活方式。高等教育作为一个兼具国家利益和个人利益的混合商品，完全被置身于市场经济环境下，其后果是不可思议的。在我国，作为主体的公立高校是一个多元利益聚集体，单纯地由市场来主导，更是不能在各种利益群体间找到安身立命之所。美国大学（不仅是公立高校）的成长历程从来都与政府干预息息相关，美国国家干预公立高校发展的历史告诉我们，国家干预应着眼于本国经济、社会和高等教育发展的实际和要求，旨在促进国家经济社会的发展，生产力的提高，满足人们对高等教育的广泛需求，维护高等教育的公平和民主。

（二）关于国家干预的范围

对于大学和高等教育系统，国家应该对哪些方面进行干预？这似乎是一个不言自明的问题。传统的高教理论研究者认为，政府干预与大学自治古来就是高校发展过程中的主导因素，两者间的矛盾和影响交迭主宰了高校发展的轨迹。政府对高校的干预，应该以大学自治、学术自由为前提。然而事实并非如此简单，在我国公立高校行政权力往往压制着学术权力，高校的行政化管理助长了学术腐败。因此，当前国家干预高校的范围应在于制度保证、有限的有条件的资助、宏观规划和法律保障等方面，以营造一个有助于高校学术权力正常生长的平台，让高校回归学术组织之本位。

（三）关于国家干预的手段

与美国一样，我国也通过教育法律和资助干预高校发展。相关研究在试图解决具体问题时，教育立法也常常被引入。然而教育法规的执行效益并不高，近来高校乱收费、克扣教师工资、侵犯师生权益的事件时有发生，教育总投入迟迟未达到占GDP 4%的目标引来不少民怨。因此，通过高等教育法律强化政府对大学的干预还有待规范，健全法律系统还不是问题的全部，加强政策研究，推进成熟政策向教育法案的转变，最终实现国家对高校干预的法制化、制度化和规范化是前提，关键是在如何提高教育法规的执行效果、加大监督执行力度、合理界定教育行政执法部门的权职上下功夫。在资助上，应引入市场竞争机制，创设政府、高校、工业界互动协作的新型资助模式，而不是以钦定身份为标准向既定高校投入，资助涉及的不仅是资助方式问题，更为重要是资助标准问题。在此基础上，尝试将资助融入到教育法规条款中，促进软硬两种方式的结合。

（四）关于政府、教育主管部门所应扮演的角色

长期以来，我国高等教育完全由政府一手包办，高校只是政府的附庸，政府是高校的“监护人”，久而久之，高校养成了对政府的依赖习惯。市场经济时代，政府应做有限政府，成为高校的“导航员”、“合作伙伴”，将高校运作的监督权、产品检测权交给市场和民众来实施。这样，与美国政府和大学间大量存在的中介组织类似的机构在中国如何产生？笔者认为，最为关键的问题是政府要适度放权，给中介组织存在的理由和合理的权力空间；其次，政府和高等教育主管部门应建立中介机构认证制度，增强中介组织话语的可信度和影响力。[JP]

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On States Intervention in the Development of American PublicColleges and Universities[KH*3]

[WT4BZ]— Case Study from 1818 to 1945

LEI Jia-bin，ZHANG Jian-guo

(Higher Education Research Institute,China University of Geosciences,Wuhan 430074,China)[JZ)]

Abstract:American public universities and colleges had made great progress during the period from 1818 to 1945, when states intervention promoted and perfected them by resolving their crises of identity, resources and social service. The states intervention is characterized by limited intervening and proper guiding by resorting to funding and educational laws based on the principle of “giving priority to efficiency with due consideration to fairness”. The purpose, domain, means and governments identity of the states intervention in the development of universities need to be rethought in present China.

Key words:America; public colleges and universities; states intervention

(责任编辑：刘传红)