清朝中央与地方政府对育婴堂态度探析

摘要 古代官方的儿童社会救济从宋代开始设置，发展到清代，育婴堂已成为儿童救济的专门机构。本文以清代扬州育婴堂和京师育婴堂的建立与发展为切入，通过个案研究对清朝育婴堂的经费来源、普及情况以及发展动因等方面进行剖析，可以分析出育婴堂的性质：形式上是官府监督管理，实际上核心力量仍是士绅阶层，而中央和地方政府对育婴堂的态度最为“微妙”，官方主张有威望和资产的士绅帮扶育婴堂，却对社会保障不制定律令法规，默认其为“细枝末节”，这就使得育婴堂的救助效果大大降低。

关键词 清朝 育婴堂 士绅阶层 中央政府

中图分类号 K249.2 文献标识码 A 收稿日期 2018-07-10

Research on the Attitudes of the Central Government and Local Government Towards Foundling Homes in Qing Dynasty

--Taking Yangzhou Foundling Homes and Jingshi Foundling Homes for Examples

Gao Lanlan

Abstract Official social relief for children was begun in the Song Dynasty， and foundling homes became a specialized agency for children"s relief in Qing Dynasty. Starting from the establishment and development of Yangzhou foundling home and Jingshi foundling home in Qing Dynasty， this paper analyzes the source of funding， popularizing situation and development driving force of foundling homes through case study and finds the nature of foundling homes： supervised and managed by government on the surface but run by the gentry class actually. The central government and local government had a subtle attitude towards the foundling homes in that the government wished the gentry with money and authority to help the foundling homes， but they didn"t formulate laws or regulations to safeguard them， regarding it trivial， which greatly reduced the relief effect of the foundling homes.

Keyword Qing Dynasty; foundling home; the gentry class; central government

作为弱势群体的代表，儿童一贯是政府和民间关注的焦点。溺女现象先秦时已有，为了避免或改善这一情况，宋代官方设立慈幼局收养弃婴，但元明并未延续。清初民间开始设立育婴堂。雍正二年，政府正式下旨鼓励地方创立育婴堂。雍乾时期，在全国范围内广泛建立了育婴堂。前人对育婴堂的研究已相当完备，夫马进、周秋光、曾桂林、梁其姿等学者对中国慈善组织的研究专著中，都对育婴堂有具体描述。以时段和地域对育婴堂进行专题性研究的，大多以论文形式体现。本文欲以前人对育婴堂的研究为基础，对最早成立的扬州育婴堂与声誉最响的京师育婴堂的兴起过程与经费来源进行探讨，明确清朝育婴堂的性质，并且从中分析清朝中央与地方政府对育婴堂的态度以及在此态度下育婴堂的救助措施及其效果，从中分析育婴堂这一社会保障机构救助效果不显著的原因。

一、育婴堂的兴起与发展

中国古代弃婴、溺婴、杀婴（尤其是女婴）等问题广泛存在。婴儿无经济来源，也不具备自立自强能力，因此无论是政府官方还是民间各团体，对其救助必须是主动性的。自古以来，由个人（皇帝、官员、士绅、个人）或群体（庙宇、家族）主导的一些儿童救助活动时有发生，但是真正有组织地、系统地为儿童救助建立一个常设性机构是从宋代的慈幼局开始。《宋史》记载：“九年春正月乙巳，孟启授庆远军节度使，进封益国公。……癸亥，诏给官田五百亩，命临安府创慈幼局，收养道路遗弃初生婴儿，仍置药局疗贫民疾病。”[1]可见，宋朝在淳祐九年（1249），就下詔拨付500亩官田给临安府用于创建慈幼局，该慈幼局由朝廷委任官吏经营。又根据宋人《梦梁录》的记述：“局侧有局名慈幼，官给钱典顾乳妇，养在局中，如陋巷贫穷之家，或男女幼而失母，或无力抚养，抛弃于街坊，官收归局养之，月给钱米绢布，使其饱暖，养育成人，听其自便生理，官无所拘。若民间之人，愿收养者听。官仍月给钱一贯、米三斗，以三年住支。”[2]慈幼局作为官府创办的慈善组织，它是得到了官府经费加持的，以是日本夫马进认为宋代慈幼局是由官吏负责经营，其经费主要来源于官费，性质上应属官办[3]144。慈幼局的设立使得溺婴、弃婴的现象大为减少，但是此制度并未在元明两代延续。需要注意的是，清朝之前，救济婴儿一类的措施一般是被归入荒政内，为一时之策。

清代开始，救助婴儿不再仅以短期的救荒形式存在，而是出现了长期的专门性的慈善机构。而且有清一代，以育婴堂为主要形式的婴儿救助机构一直存在，且发展壮大。学界对此研究已颇为充分，一般认为清代的育婴堂发展以时间来看有三个时期：第一个时期是顺治、康熙两朝。康熙元年建立的京师育婴堂为天下树立了典范，康熙四十五年，育婴堂在各地推广，不过此时育婴堂的设置仅限于少数大城镇，尚未普及。第二个时期，雍正乾隆两朝命令大力推广育婴堂。育婴堂广泛设立，不只各省省会，下辖的府、州、县都有建立。第三个时期为嘉庆、道光以降。此时的育婴堂再次为士绅主导，在地方上得到进一步发展。道光以后，清政府政治腐败不堪，社会危机重重，朝廷财政入不敷出，对于育婴堂的管理也心余力绌。清廷为了加强地方控制，亦日益与士绅联合，育婴堂逐渐由“官营”走向“民营化”[4]168。

至于育婴堂的经费来源，一般来说，个人（或团体）金钱的捐赠是最常见的方式之一，但毕竟不是稳定的收入来源。清初许多育婴堂在成立之初就希望设置不动产来收取租金，康熙后期建立的育婴堂更是在开创时就积极置房产，地方善士的捐献也逐渐由金钱捐赠转成不动产[4]104。

1.扬州育婴堂。继宋代慈幼局之后，清代出现了第一个长期性的慈善机构——1656年重建的扬州育婴堂[4]100。扬州育婴堂源于明代的育婴社，根据记载，蔡琏（又说连，号商玉）在崇祯初期创办了育婴社，此事被文人周亮工所记载，由于扬州育婴社彼时较有影响力，周亮工也在蔡琏育婴社的感召下建立了放生社[5]，此后地方志再无关于育婴社的记录。而方浚颐《扬州育婴堂记》记载：“季世毁于兵燹。国朝业鹾者西商员洪庥、徽商吴自亮、方如珽创其事。顺治十三年建堂于西郭外，岁需银三千两，皆绅商所捐。”[6]扬州育婴堂地处经济活动频繁的两淮地区，得到了当地商人的支持，其影响力逐渐扩大。我们可以看出此育婴堂从创建伊始就一直是在地方商人或士绅的金钱支持下得以发展。扬州育婴堂诞生以后，附近其他地区随之效仿。《光绪苏州府志》认为：“育婴堂始设于扬州，继设于京师夕照寺。由是通州、绍兴、杭州、松江次第举行。”[7]据梁其姿统计，从1656年到雍正二年（1724）正式下诏令敦促全国创设育婴堂之间近70年的时间，全国建立的育婴堂至少有98个，其中苏浙两省创立至少49所[4]134。扬州、苏州等大城市育婴堂多为盐商和富庶乡绅经营，而缺乏资金的中小城市甚至乡村，则大多实行留婴制度，比如苏州府下的嘉定县南翔镇，于康熙四十一年（1702）建造留婴堂，将镇内外的弃婴暂时收养于留婴堂内，然后把这些弃婴转送到条件更好的苏州育婴堂[8]。这样在苏州，以实力雄厚的苏州育婴堂为中心的育婴堂事业圈逐渐形成。

2.京师育婴堂。随着两淮地区育婴堂的不断发展，其影响力也不断扩大，直接影响了京师育婴堂的创建。康熙元年，栖身在北京广渠门内夕照寺的道人柴世盛在夕照寺以西设立育婴堂，收养弃儿。随着弃婴越来越多，大学士兼礼部尚书金之俊、学士胡兆龙也介入其中。之后，又经历大学士兼刑部尚书冯溥、礼部尚书龚鼎孳、刑部尚书姚文然、佥都御史赵之符等人扩建，大学士王熙、赵吉士（赵之符之子）等三代人六十年的支持。赵吉士《育婴堂碑记》记载：“世盛于夕照寺西募建育婴堂，要亦发于人心之同然，故金、胡两公乐成其志也。堂之建始于康熙元年。其中规模宏敞，条例委悉。东西各有乳房，中为殿以祀文昌。又有东药坊、西义学及百职事房。……世盛又度支用不给，乃请宦都诸绅置一窑，陶埴出器以取直。置兴隆街屋，使人居以取赁。……然要非宦都诸绅以有成之，不致此。”[3]145这是关于京师育婴堂的历史发展的全面记录。创建京师育婴堂后，仅凭柴世盛一人无力独自支撑育婴堂的经营，金之俊与胡兆龙发自内心的恻隐之心也捐财支持，后冯、龚、王、赵等都如此。需要注意的是，虽然捐资支持、参与建设育婴堂的都是当时地位显赫的官僚，但是他们并没有以官府的名义或钱财参与，而是以个人身份捐款经营，并且能够将此育婴堂经营长达60年，足以见得他们是京师育婴堂建设的主要力量。

前文提到，扬州等两淮地区的育婴堂成立时间较早，在此之后才有了京师育婴堂（康熙元年建立京师育婴堂，比扬州育婴堂晚了6年）。但雍正二年（1724）的谕令则将京师育婴堂的地位提升至最高。清朝统治者试图通过官方支持育婴堂，将育婴堂作为一项移风易俗的措施向全国推行，雍正帝还专门题写碑文表扬：“京师广渠门内旧有育婴堂一区，以字遗稚，顾其规制未备，所存济者尚少，朕用赐之题额以重其事，又赐帑金，特谕府尹重加经理。公卿士庶多有捐赀为善者。凡乳保医疗之人，寒暑衾服之具，施设周详，行之可久。”[9]29之后，京师育婴堂逐渐形成成熟的管理体系，因此，京师育婴堂的象征意义远高于其他育婴堂，甚至很多人认为京师育婴堂是全国育婴堂的典范。

二、中央与地方政府对育婴堂态度探析

1.皇帝对育婴堂的关心。清初，已有官员注意到溺女成风。顺治十六年（1659）左都御史魏裔介上书提议四事，此中“溺女恶俗，殊可痛恨。著严行禁革。”[10]125如上所言，其时扬州已有育婴堂，但并未获得顺治帝的注意。康熙统治期间也并没有特别在意育婴堂等慈善组织，只在南巡江南地区时赐苏州育婴堂匾额，以示表彰。直到雍正帝登基，才正式下令鼓励成立善堂。雍正在即位次年（1724）闰四月即谕顺天府：“京师广宁门外向有普济堂，凡老疾无依之人每栖息于此，司其事者乐善不倦，殊为可嘉。圣祖仁皇帝曾赐额立碑以旌好义……又闻广渠门内有育婴堂一区，凡孩穉之不能养育者收留于此，数十年来，成立者颇众。夫养少存孤，载于月令，与扶衰恤老同一善举，为世俗之所难，朕心嘉悦，特颁匾额并赐白金，尔等其宣示朕怀，使之益加鼓励。再行文各省督抚，转饬有司，劝募好善之人，于通都大邑人烟稠集之处，照京师例推而行之，其于字弱恤孤之道似有裨益，而凡人怵惕恻隐之心亦可感发而兴起也。”[11]

18世纪正值中国盛世，经济繁荣，人口增长。这道谕令的发布，使得以普济堂、育婴堂为主的慈善组织在全国范围内建立。从雍正二年（1724）到乾隆六十年（1796），至少有324所育婴堂在各处成立，即平均每年新建4.4所，比起1656年到1724年的平均1.2所增加了3至4倍[4]135。可见，1724年之后，育婴堂的发展确实步入了新的阶段。

2.官僚对各育婴堂的正式介入。如前所言，皇帝倡導地方官劝导好善之人在人烟稠密的地方，仿照北京建立育婴堂。诏令颁布之后，一般地方官更加注重慈善组织，有的官员甚至还会领导建堂。官僚的介入使得育婴堂的规模和资金来源都比之前有了增加，官营色彩比较浓厚。

在统计清代全国育婴堂的资料中，梁其姿在附录中标明其为官立还是民立。根据其统计，1850年前官立育婴堂有283所，占48.9%，也就是说近一半的育婴堂都是官立[4]。

以扬州育婴堂为代表的两淮地区的育婴堂，还得到了盐政官僚的资助。比较典型的，扬州育婴堂从康熙五十年（1711）开始每年能获得1200两盐税捐银，对每年耗费约为两千两的育婴堂而言，这笔官府捐助是最主要的收入。当然，这些育婴堂能得到官府资金上的帮助，在众多善堂中算是特例。

即使不给予经济上的援助，官府作为18世纪中国社会仍然有公信力的机构，在育婴堂内部事务管理上也能够起到监督审核的作用，甚至对一些徇私舞弊的行为进行驱除。仍以育婴堂为例。1742年，转运使朱续焯把扬州育婴堂分为8处，选商16人，每处分派两人对育婴堂进行经营，衙务部门还会对育婴堂的财务进行查核;育婴堂内部也增加了一些职位，即8处育婴所各设一个妇头对乳妇进行管理，增加常驻医生、幼儿医生各一人，将扬州育婴堂管理得井井有条[4]139。

乾隆时期，育婴堂更是逐渐制度化，其置办情况被列为官员政绩考核的重要内容，光乾隆亲自批复的关于育婴堂的奏折就有二十四次之多[11]。各地巡抚纷纷上奏创建育婴堂以及育婴堂存息之弊等事务，以示各地对谕令的关心。

3.育婴堂性质分析。中央政府和地方政府都大力推行育婴堂并费心经营，是不是说明育婴堂就是官办性质的呢？事实并非如此。

确实，皇帝对育婴堂事业是支持的。根据明清档案馆资料统计，清代下达全国督办育婴堂的旨令就有十余次[11]，其中尤为瞩目的是前文提到的雍正二年的谕令，这是皇帝第一次以谕令的形式表达对育婴堂的关心。但是，需要注意的是，此谕令只强调“劝募好善之人”推广育婴堂，并没有要求官员参与。实际上，皇帝并不想让官府负责经营育婴堂，而只希望官府起监督作用。“岁有常租，按年征收，记口授食，酌正章程，举公正士董理其事，胥吏不得干预，惟每月朔望委员一察看焉”[12]，这是官方所认为的打理育婴堂的最佳方式。

即使是对于育婴堂的推进具有历史性作用的雍正皇帝，对育婴堂的评价也只是“妇人慈仁”，“道婆之政”[4]128。雍正十二年（1734）江南总督赵弘恩上奏折报告，南昌的育婴堂有名无实，普济堂尚未设立，遵照皇帝以前的谕旨，现在请求动用盐规银并劝官员捐俸办理普济堂。雍正帝就此批示：“育婴、普济固属应行善举，然亦不过妇女慈仁之类，非急务也”[13]611。从中可以看出，对于育婴堂事业，清政府主要是要求民间去做，而没有把它看作政府的重要事情。

雍正帝对育婴堂等慈善事业的态度在雍正十三年的一份批复中表现得更明确。雍正十三年十月二十日，在对“各州县量行奖赏捐资赈助义仓义田及养老育婴之乐善好施者上谕”的批复中，雍正提到：“以为乐善好施者大都由地方之水旱饥馑捐资赈助，即平常无事时，……及养老育婴等，事必出于本人之诚心，而又能亲身料理，始可以惠乡闾而收实效。……嗣后各州县如遇荒歉及修城筑堤公事，果有殷实良民实情乐输者，许亲赴布政司具呈，详请题奏，地方官不得自行申报。其他如倡立义田、义仓、义学、义塚，许具呈本州县，详报上司立案，仍听本人身自经管，胥吏土豪不得干涉，希图渔利。”[11]从中可见，雍正认为善堂的性质是官督民办，官府形式上是育婴堂的“主事人”，即规定地方官吏不参与直接管理，但实际运营则属于地方贤达的责任范畴。通过建立地方善堂的方式，地方资源得以合理利用。而官吏不得插手，以防有人徇私舞弊。

前面提到，根据梁其姿的统计，1850年前近一半的育婴堂都是官立，但这份统计并未仔细追究各育婴堂如何运行管理。此外，各地方志多为官府所写，对这类有官府介入的公共事务自然算在官府管理事务当中，且自诩为一项政绩。

总之，虽然皇帝和官府都潜意识地认为育婴堂是官办机构，许多育婴堂也确实是地方响应皇帝号召才建立的，但仔细分析就会发现，皇帝与官府都并未参与育婴堂的运营管理，而只是起监督作用，官府也并未设立专门机构管理此事务，主要还是地方士绅在运营管理。

4.由育婴堂的性质折射出的清代官绅关系。如前所证，官府并未真正参与育婴堂的经营管理。从资金到管理，育婴堂都基本是地方士绅的责任，这其实也折射出了清代官府与地方士绅之间的“微妙”关系与“默契”。清代地方物质资源和人口都比明代丰富，并且地方贤达逐渐掌握控制权。官府与地方贤达对互相的势力都了然于胸。中央当然知道地方精英的势力不可消亡和瓦解，导致中央的公信力和威慑力消减。所以中央政府选择与地方士绅合作，利用他们来安定秩序，进而巩固社会政权。而地方精英也明白，他们在地方上的影响力取决于他们与中央合作的紧密程度，所以，他们也积极“迎合”中央，把育婴堂事业经营得“有声有色”，以获得中央的信任。因此，清政府将育婴堂的运营等福利政策列为地方责任，是清政府对当时强大的地方势力的一种“认同”、“制衡”与利用，是清代官府与地方官绅之间一种心照不宣的“默契合作”。

三、育婴堂的救助措施及其效果

对于收育的婴儿，各地育婴堂多采取“有愿收为子孙者，予之;其本家有访求者，归之”的政策[14]。许多人赤贫家庭无力抚养婴儿，将婴孩遗弃在育婴堂，同时写上婴儿的生辰与名字，若是被遗弃的婴孩，则以其收养的时辰为准。因此，凡是收养的婴孩，都会将其收养的年月日以及姓名記录在册。育婴堂鼓励经济能力允许的百姓领养婴孩，也允许弃婴的父母在日后将其领回。同时，为了防止婴孩被领养后走上弯路，对领养的平民也会有要求，男盗女娼、臧仓小人不得领养。未获领养的婴孩，女童教其女红，男童教其谋生技艺，到了一定年纪，由育婴堂安排，女孩婚配成亲，男孩则自力更生。这种“教养兼施”的方式，无论是男孩还是女孩都能受益。

雍正二年下诏令以前，扬州育婴堂开设年间“养活婴儿数千”[15]，苏州育婴堂达1100多人，北京育婴堂救活了“不下数万名”[3]209。这些数据说明，在政府干预之前，育婴堂的事业还是卓有成效的。但考虑到清代辽阔的幅员以及当时落后的物质水平和技术条件，育婴堂实际能够真正救活的弃婴必然只是很少一部分，特别是经济衰退的清后期。《松江育婴堂征信录》记载了此堂同治八年正月至同治九年十二月共计25个月的育婴成绩，夫马进对此进行了分析。根据他的分析，同治七年至八年两年间育婴堂内婴儿的数目一直在增加，同治七年十二月底共有婴儿344人，八年十二月底是415人，而同治九年十二月底增加至542人。这个持续增加的趋势在以后依然保持。这从侧面反映了当时社会上的弃婴还是很多的。而育婴堂虽已在全国遍及，然则到了清后期，经济日渐衰败，各地育婴堂都因受经费局限，无法大量收育。其次，婴儿的死亡率极高。同治七年底有344人，八年新收有582人，一年之间有445人死亡，计算下来，死亡率则是48%，这么高的死亡率主要因为许多新收婴儿都是刚出生不久的，体弱多病，极易夭折，因此刚收养后的死亡率极高[3]244-249。而且育婴堂本身收养的婴儿数量只占全国需救助婴儿总数的很小一部分，再加上这些婴儿近一半夭折，那么真正能得到救助并长大成人的婴儿就更少了。可见，面对庞大的弃婴群体，育婴堂的效果终究是有限的。

弃婴及其照顾问题一直是中国古代社会关注的焦点。扬州育婴堂创育婴堂之首，随后以京师育婴堂为典范，各地的育婴堂开始广泛创建。在这过程中，地方精英与士绅阶层是全国育婴堂经营的主要力量。然而，倡导育婴堂建立的统治者，却无意以官府为主力管理育婴堂，且提倡此类事务应交予有威望和资金的地方精英经营管理，从中折射出地方政府与士绅之间的“微妙”关系。研究清朝统治者和中下层儒生（士绅阶层）对育婴堂的态度，可以看出清朝的统治者仍然视慈善事业为“细枝末节”，从总体来看，育婴堂的效果也是有限的，仍有大量的弃婴无法得到救助。

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