农村公共服务体制改革的困境与根源探析

[摘要]以湖北咸安区“以钱养事”改革为代表的农村公共服务体制改革探索历经十余年，却并未沿着改革设想而发展，始终未完成改革目标，而且引发政府、市场与社会主体在农村服务供给中的“三重”失灵，导致供给与需求严重脱节，供需矛盾不断激化。基于实证研究来追本溯源，反观“以钱养事”改革的十年历程，当前农村公共服务改革仍然面临效难发挥、力难汇聚、发展难续的现实困境，呈现出多元化的现实形态。究其根源，源自既有农村治理体制所产生的多重体制性错位、体制性冲突与排斥以及改革本身所隐藏的机制性改革悖论。以农村公共服务体制的社会化重构为核心的持续性改革创新势在必行。

[关键词]公共服务；农村公共服务；农村公共服务体制；“以钱养事”

[中图分类号]F320[文献标识码]A[文章编号]1007-8487（2018）05-0090-19

[收稿日期]2018-03-08

[基金项目]国家社科基金一般项目“精准扶贫视阈下我国农业社会化服务体系重构研究”（16BJY116）；湖北省社会科学基金重点项目“新时代抓党建促乡村振兴问题研究”（HBSK2018Z

DJZ003）。

[作者简介]毛铖（1986-），男，湖北随州人，博士，湖北省社会科学院“三农”问题研究中心助理研究员，华中师范大学中国农村综改协创研究中心特聘研究员，主要从事地方政府治理与“三农”问题研究。一、问题的提出

阿尔伯特·愛因斯坦认为，从新的角度看旧问题或者提出新问题，深入剖析，找寻出问题的根源往往比解决一个问题更重要[1]。改革开放以来，我国有关农村公共服务体制改革的理论与实践最早可追溯到上世纪80年代，即家庭联产承包经营制确立初期，而改革真正取得开创性突破则在本世纪初。2002年开始，有关农村公共服务体制的改革实践开始在湖北、江西、安徽、江苏等地出现，湖北省咸安区“以钱养事”改革被认为是最富有创新性、最具有里程碑意义的改革实践。学界曾对这一改革给予高度关注，徐勇、项继权、贺雪峰、于建嵘、吴理财、张立荣等学者曾先后从各个方面做过相关的研究①。

“以钱养事”改革从诞生到在湖北省全面铺开用了不到三年时间，改革十余年来，其对湖北省乃至全国各地的乡镇综合配套改革与农村公共服务体制改革产生了重大而深远的影响。归结起来，“以钱养事”是针对依托乡镇“七站八所”用财政供养专职人员从事农村公共服务的传统农村公共服务供给体制——俗称“以钱养人”“以钱养机构”——而言的，通过系列改革，变“养人”“养机构”的传统体制为直接性的农村公共服务社会化购买机制。改革传统单纯依靠政府，以供给为导向，自上而下的行政主导性供给体制，摒弃政府、市场与社会主体在农村公共服务中相对分离的传统思想，将三者视为农村公共服务供给的有机互动整体。引入市场竞争机制，坚持市场化运作、社会化供给原则，充分发挥市场在经济领域与公共服务领域的双重资源配置作用。创新构建“政府发包、项目量化招标、市场公开竞标、合同制管理、农民与政府双向监督考核”机制，充分调动、发挥市场与社会主体为农村有效供给各项服务的积极性、主动性与创造性，形成政府、市场与社会主体协同合作的新型农村公共服务供给体制，最终构建起并过渡到健全的农村社会化服务体制②。

2018年第5期农村公共服务体制改革的困境与根源探析

然而，十余年后，曾在全国如火如荼的改革，并未沿着既有的逻辑与设想可持续性地向前发展，反而引发政府、市场与社会主体在服务供给过程中的“三重失灵”，导致供给与需求严重脱节，供需矛盾不断激化，尽管直到今天，有关“以钱养事”改革与农村公共服务体制改革的探索并未停止。事实上，政府、市场与社会主体的“三重失灵”，供需脱节、供需矛盾只是问题的表象，表象里潜藏着问题的实质与根源。在看似纷繁复杂的困境与矛盾交织中，根植于体制、机制之中的深层矛盾问题，无疑起着主要且关键性的作用，这既是当前农村公共服务体制存在政府、市场与社会主体“三重失灵”的根本逻辑所在，也是改革面临多重现实困境而无法向前发展的根源所在。

二、“以钱养事”十年反观：农村公共服务体制改革的困境实态

任何问题的探讨，若想知其然与所以然，必当追本溯源。“以钱养事”改革是我国农村公共服务体制改革的里程碑。对农村公共服务体制改革的探讨，应当从里程碑开始，从“以钱养事”改革出发，去探寻本源，去发掘历史性的源起。反观“以钱养事”改革所呈现出的景象，不仅是一幕有关农村公共服务体制改革的个案情景，更是一种带有普遍性价值的理论探讨与实践探索。

（一）异化与激化：农村公共服务体制改革之“效难发挥”

首先，政府与供给主体间异化的关系结构和激化的矛盾。乡镇“七站八所”的整体性社会化转制既是“以钱养事”改革的重点，也是农村公共服务体制改革的关键步骤。按照制度设计，除国土、地税、国税等国家垂直管理的站所以及林业、公安等县级延伸站所外，咸安区9类102个乡镇“七站八所”，统一按照市场化、社会化原则转制。改革初期，咸安区被纳入转制范围的所有“七站八所”工作人员即已全部脱离了组织关系，退出了事业编制。据统计，全区约78%的人通过转岗或自主择业实现了再就业，而剩下的22%的人则通过重新组建的方式，成立各类企业性或社会性的服务机构，以市场竞标的方式来承接由政府发包的各项公共服务。为便于监督、协调，各乡镇在农办或综合治理办公室专门下设农村社会化服务中心，负责相关统筹。

就关系结构而言，改革旨在实现政府与农村公共服务主体关系的市场化与社会化变革。改革后的主体关系应当是剔除行政性与隶属性色彩，逐步实现平等协商的市场契约与社会合作关系，这也即是以农村公共服务社会化供给为核心的新型农村公共服务体制的良性关系结构所在。按照制度设计初衷，原有“七站八所”“以钱养人”——通过财政供养专职人员提供公共服务的模式将不复存在，取而代之的是“以钱养事”——通过面向市场与社会购买服务的新模式。乡镇政府与原“七站八所”之间领导-被领导的行政隶属关系结构也应当被乡镇政府与农村社会化服务中心之间指导-被指导的社会关系结构所取代；已脱离行政组织关系、退出事业编制序列的“七站八所”工作人员与乡镇政府之间命令-服从的关系结构自然要被供给服务-购买服务的市场契约关系结构所取代。