论依法执政的功能与价值

［摘 要］科学执政、民主执政、依法执政的提出，进一步完善了党的执政方式，提高了党的执政能力。在推动依法治国，建设社会主义法治国家的进程中，依法执政是关键，是实现党的领导和执政的基本途径和重要保障。依法执政要求党领导人民依法管理国家和社会事务，保障国家机关依法行使权力，保护公民合法权利，树立党的权威。但是，也要看到依法执政的局限性，防止出现滥用法律和以情代法的误区。坚持依法执政，必须坚持与时俱进，不断改革和完善党的领导方式和执政方式。

［关键词］领导方式；执政方式；权力；权利；权威

［中图分类号］Ｄ２６ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１２）０６－００４３－０３

政党自产生时起，就被赋予了为取得国家政权或参与国家事务而不断努力的历史使命，“其基本目的是通过实施对国家和社会的领导，控制政治过程，实现自己的纲领，体现一定阶级、集团或阶层的利益。”［１］由于世界上各个国家的政治制度和具体国情不同，政党在取得政权或参与国家事务上的方式也有所不同。它们在通过或选举或革命的方式取得政权后，其执政方式或参政方式也有所不同。

一、依法执政在多样化执政方式中的科学定位

所谓执政方式，是指政党为了实现执政的内容和目的而采取的执掌、控制和运用国家权力的方式、形式和程序的总和。执政党主要依靠在国家机关中担任责任人的党员，将党的政策和主张通过权力机关以立法的形式上升为法律，并通过行政机关进行贯彻落实。在近代中国寻找救亡图存的道路上，中国共产党通过革命的方式，领导中国人民推翻“三座大山”，建立了新中国，中国人民的面貌从此焕然一新。中国共产党得到最广大人民群众的拥护和支持，获得了长期执政地位。随着共产党执政规律的探索深化，中国共产党的执政方式也由原来的单一政策式逐步发展到科学执政、民主执政、依法执政的多样化执政方式。

科学执政、民主执政和依法执政，从三个不同角度阐释了执政的中国共产党如何掌权、管权和用权的根本的原则、目标和要求。这三者是相互联系、有机统一的，而不能简单地将它们说成是执政的三个不同部分或执政的三种不同方式。科学执政，强调执政要合规律性，遵循人类社会发展规律、社会主义建设规律和共产党执政规律的客观要求，用科学的思想、理性的制度和正确的方法行使执政权力，使中国共产党的执政方式更加合理，符合客观世界的要求。科学执政是民主执政和依法执政的前提和基础，无论是民主执政还是依法执政，都要讲究科学、依靠科学，增强执政的科学性和合理性。民主执政，强调中国共产党要坚持为了人民执政、依靠人民执政，发展中国特色社会主义民主政治，保证人民群众当家作主的地位。坚持民主执政，要求中国共产党必须尊重社会全体人民的意志，保障全体人民的主人翁地位。民主执政是执政方式的核心和实质，科学执政和依法执政都要围绕着这一核心进行，离开民主执政，科学执政和依法执政就会失去根本意义。依法执政，强调要坚持依法治国，建设社会主义法治国家，中国共产党要领导立法、带头守法、保证执法，不断推进国家和社会生活的法制化和规范化，依靠法治保证党领导人民有效地治理国家。依法执政，要求中国共产党要维护宪法和法律在国家政治和社会生活中的权威，强调党的执政方式要符合法治精神、法治原则和法律规范，运用宪法和法律来治理国家、管理社会。坚持依法执政，就是要保证党和国家的各项工作都依法进行，实现党的领导方式和执政方式的制度化和法律化，并善于使党的政策和主张通过法律的程序上升为国家意志，从法律层面上保证党的路线方针政策得到有效的贯彻实施。在建设社会主义法治国家的进程中，依法执政在多样化的执政方式中突显出其重要的地位和深远的价值。可以说，依法执政是科学执政和民主执政的基本途径和根本保障。

坚持依法执政，就要做到严格依法办事。同时，也必须尊重科学，使党的执政行为符合客观规律的要求，还必须充分发扬民主，尊重人民群众的意见。自新文化运动以来，科学和民主已然成为现代法治社会的重要内容，对科学和民主的要求也必然要融入到依法执政的全过程之中。同样，只有通过依法执政的方式才能更好地保障科学和民主，离开依法执政，科学和民主的原则也不可能在国家和社会生活中得到有效的贯彻落实。因此，依法执政的执政方式，也必须合乎情理，符合科学和民主的要求。只有这样制定的法，才是“良法”，才能使科学和民主的精神得到实现。

坚持依法执政，是中国共产党得到人民群众支持和拥护的重要途径，是巩固党的执政地位，提高党的执政能力的有效方式。“依法执政的提出，不仅将引起党的领导体制和领导方式的深刻变革，而且将对依法治国和依法行政产生深远影响。”［２］中国近代历史和特有国情决定了中国共产党通过革命方式取得国家政权，成为执政党，并在广大人民群众的拥护和支持下获得长期执政地位。中国共产党领导人民通过法定程序制定宪法和法律，带领全国人民依法管理国家和社会事务，一方面增强了执政权力的制度合法性，使中国共产党获得了人民群众的广泛拥护和全力支持；另一方面，宪法和法律为国家强制力在符合党的政策和主张的前提下实施提供了合法的理由，进一步巩固了中国共产党的执政地位。

二、依法执政在多样化执政方式中的功能及限度

中国共产党按照依法执政的要求，带领全国各族人民制定和实施宪法和法律，依法管理国家和社会事务，为保障国家机关依法行使权力，保护公民的合法权利，树立党的权威提供了根本的制度保证。

第一，坚持依法执政，有利于保障依法行使权力，防止权力滥用。权力，一般是指主体凭借一定的资源，影响或改变客体的思想或行为的一种支配力量，它意味着客体对主体的服从。权力所凭借的资源，包括军队、警察、物质、金钱、组织、知识、真理、人格魅力等。权力所凭借的资源不同，所表现出来的权力形态也不相同。权力具有无限的扩张性和滥用性，“每个有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用至极限，这是一条万古不易的经验。”［３］为了有效利用权力，防止权力滥用，坚持依法执政，建设法治国家成为国家治理的一种必然趋势。所谓法治，就是国家和社会的一切事务“均由法律来管治”［４］，“不单指用法律来统治，也指被法律所统治。”［４］这意味着对政府权力的约束和对公民权利的平等保护。可以说，在法律约束下的权力是人类社会生存发展必不可少的。但是，法治也存在一定的局限性，它可以硬性地去规定某个特定的政党在国家和社会事务中具有法定的领导地位或者法定的执政权力，但这种执政地位和执政权力的获得最终还是依赖于人民群众的支持和拥护。

第二，坚持依法执政，有利于保护公民的合法权利。所谓权利，是指公民或法人依法行使的权力和享受的利益。权利与权力之间有着天然的联系，可以说，权力的形成是一部分权利让予的结果，两者在某种程度上可以相互转化，但权利和权力之间也有着本质区别。首先，权利是法律规定的，具有个体性，在法律面前权利主体的地位一律平等；而权力是一种支配能力，具有服从性，主体与对象之间存在支配与被支配的关系，具有不平等性。其次，权利的实现方式是内向的，直接用于保护个人；而权力的实现方式是外向的，主要目的是支配他人。最后，权利被侵犯后，主要通过法律手段进行保护；而权力受侵犯后，受到的则是具有强制性的权力本身的制裁，而不是法律。在法治社会，权利制度是至关重要的，它在一定程度上有利于防止民主制度容易造成的多数人对少数人的暴政的出现。但是，受法律保护的权利一般仅仅局限于法律上已作出规定的权利，对尚未进行法律规定的公民权益却无法从法律上得到保护。依法执政，只在已有法律和制度规定的领域内发挥作用，并不能涵盖全部社会生活。法律的相对滞后性，也决定了当新情况出现时，人们往往并不能马上依靠法律来解决问题，因为相应的法律规定可能尚未制定，此时，科学和民主就显得非常重要了。

第三，坚持依法执政，有利于提高党的权威。所谓权威，是指权力制度的影响作用，是一种使人信服的力量和自觉自愿的服从。依法执政，能够保障合理有效地利用权力，保护公民合法权利。公民的合法权益得到有效保护，自然就会拥护党的领导，从而提高党的威信，树立党的权威。与权力相比，权威缺少强制性，是一种自觉自愿的服从。权威与权力之间存在密切关系，但权力的增长并不意味着权威的必然增长，更大的权力并不一定产生更大的权威，有时甚至相反。而失去权威，权力将在依仗强制手段的同时逐渐变小。因此，有权力不一定就有权威，有权威也不一定就有权力。人们在运用权力时，只有将高尚的道德、深厚的文化等非权力因素融入其中，才能产生更大的权威。作为非权力因素的领导力如果能与权力因素相结合，也能大大提高权威。可见，权威表现在领导者和被领导者之间利益和目标的一致性以及人民群众的情感和态度之中。因此，仅仅依靠依法执政，未必就一定能提高党的权威，关键还取决于群众的态度。法律可以在一定程度上约束人的行为，但却无法控制人的思想。法律是理性的结晶，而人的思想和态度在很多情况下却极易受到情感的影响。理性的法律可以控制冲动的情感，但当法律得不到情感认同时，必将失去权威性。

在依法执政的实践中，人们往往容易产生法律万能和以情代法的误区。一些人，无论做什么事都要按照法律进行，殊不知，法律也存在自身的漏洞和局限性。在治国理政过程中，法律是一个重要手段，但并不是唯一手段，还有经济、政策、行政、教育、道德等手段以及其他各种社会规范，如习惯、社团规章等。另一些人则走上了另一个极端，他们无视法律的存在或者根本不懂法律，完全凭交情或“江湖义气”办事，只要是群众要求办的事，只要是朋友需要办的事，都照着去办，而不顾法律规定。这两种错误倾向都是在依法执政过程中必须预防和避免的。坚持依法执政，既要符合客观规律的要求，也要适合人们的思想和行为的状况，对有法律明确规定的就一定要按照法律的要求去办，对没有制度性规定，就要坚持科学和民主原则，具体问题具体对待，做到合情、合理。

三、领导与执政方式辨析及对依法执政的研究价值

所谓党的领导方式，是指中国共产党对国家事务和社会事务进行总的领导的形式、手段、方法和途径的总和。在过去，中国实行高度集中的一元化领导，党政没有分开，以党代政，以政策治国，这一办法在当时的历史条件下确实发挥了重要的作用，但是随着时代的发展和社会条件的变化，这一办法的效力在逐渐消失，而社会也对党政分开、依法治国的要求越来越迫切。“在我们党由革命党转变为执政党、依法治国成为基本的治国方略之后，党就需要及时和果断地实现从主要依政策执政向主要依法律执政的历史性转变。”［２］但是，实行党政完全分开也并不一定就是完美的好办法，加强党的领导离不开政府，而政府部门也需要在党的领导下开展工作。只有使党始终处于人民之中，领导人民组成国家机关，支持人民当家作主，并带领人民群众监督国家政治活动和社会管理，才能使党不脱离社会、不脱离群众。具体来说，党的领导主要表现在政治、思想和组织等方面的领导，主要“通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用”［５］等方式来实现。

党的领导方式和执政方式存在密切的关系，也有一定的区别。区分党的领导方式和执政方式，首先要明确领导和执政之间的区别。“就执政党而言，党的领导包括对国家和社会的领导，其中，党对国家政权的领导即对国家权力的掌握、控制和行使则称为执政。”［１］可见，党的领导依靠的主要是一种权威，而执政依靠的则是权力，权力具有强制性而权威没有，因此，党的领导并不具有强制性，它主要来源于群众自觉自愿的服从。党的领导的主要关注点在于如何更好地密切党与群众之间的关系，获得人民群众的拥护和支持，树立党的权威；而党的执政则主要集中在如何更好地利用权力来有序地管理国家和社会事务。当然，党的领导和执政的最终目的都是一样的，都是为了实现党的目标和宗旨，实现最广大人民群众的根本利益。可见，党的领导是执政的前提和基础，而执政则是领导的体现和归宿。党的领导方式决定执政方式，执政方式取决于领导方式。没有领导，党的执政就会失去方向；没有执政，党的领导方式也无从谈起。归根到底，党的领导和执政都是一种服务，都是为人民服务。

通过对党的领导方式和执政方式的比较，有利于提高依法执政理论研究的针对性，明确依法执政理论要重点从权力的视角去分析和说明，并注重对权力、权利、权威三个核心政治概念的分析，丰富和发展了依法执政理论，进而也丰富和发展了依法治国理论。此外，明确党的领导方式和执政方式，还有利于正确处理党与政府的关系，明确各自职责，实现党政分开，即中国共产党要总揽全局、协调各方，实行政治、思想和组织上的领导，而具体的行政和社会事务，则由政府具体管理，这样有利于提高行政效率，也有利于提高党的执政能力。

随着党的历史方位、历史使命、执政环境和执政队伍发生的新变化，党的领导方式和执政方式还存在一些与新的变化不相适应的地方。随着社会主义法制化进程的加快，党的领导方式正从依靠政策和权威领导逐步向依靠法律法规和制度约束领导，执政方式要从靠政策和会议逐步向科学执政、民主执政、依法执政转变。始终做到坚持依法执政，必须坚持与时俱进，不断改革和完善党的领导方式和执政方式。改进和完善党的领导方式和执政方式，关键在于坚持依法治国、依法执政。

参考文献：

［１］石泰峰，张恒山．论中国共产党依法执政［Ｊ］．中国社会科学，２００３，（１）．

［２］袁曙宏．党依法执政的重大理论和实践问题［Ｊ］．国家行政学院学报，２００６，（１）．

［３］［美］博登海默．法理学：法律哲学与法律方法［Ｍ］．北京：中国政法大学出版社，２００４：６３．

［４］陈弘毅．法治、启蒙与现代法的精神［Ｍ］．北京：中国政法大学出版社，２００４．

［５］江泽民文选（３）［Ｍ］．北京：人民出版社，２００９：５５５．

责任编辑 魏子扬